2007年7月，全國政協(xié)公布的一份高校債務(wù)風險調(diào)查報告就警示:中國高校已陷入“群體性”的債務(wù)危機之中，部分高校存在著嚴重的債務(wù)風險，如處理不當，極有可能牽一發(fā)而動全身轉(zhuǎn)化為社會風險。高校債務(wù)風險防范與控制工作，不僅關(guān)系到中國高等教育大眾化既有成果的鞏固和下一步推進，而且關(guān)系到國家的經(jīng)濟和政治穩(wěn)定。
　　一、高校債務(wù)產(chǎn)生的背景及成因
　　高校債務(wù)成因的自身解讀，首先主要是緣于高校擴招政策與政府資金投入不足催生了巨額債務(wù)。高校規(guī)模的急速增大伴隨著教育資源增長緩慢，生均教育資源急劇下降，把高校債務(wù)推到了風口浪尖上；其次是高校貸款資金管理機制的弱化，內(nèi)在約束不足，缺乏有效監(jiān)督控制體系是造成中國高校大興土木、圈地擴建等面子工程，形象工程以及資金濫用的主要根源；最后是高校財務(wù)核算制度存在著缺陷。目前中國高校普遍實行的是“收付實現(xiàn)制”的財務(wù)核算管理模式，其所形成的事實負債不能完全在財務(wù)報表中反映，債務(wù)風險具有潛伏期和隱蔽性，特別是學校的基本建設(shè)支出常不納入高校的財務(wù)報表之內(nèi)，這使得銀行貸款部門無法核算高校的真實財務(wù)狀況，高校自身也無法對財務(wù)執(zhí)行情況進行準確分析、核算，導致高校貸款的隨意性。另外，高校管理者對高等教育需求存在非理性預期，過于樂觀地推斷中國高等教育未來的供求關(guān)系，盲目擴大辦學規(guī)模及貸款規(guī)模，從而使學校陷入過度債務(wù)的泥潭。高校債務(wù)風險生成的根源是中國高等教育籌資模式、高校資源利用效率以及預算軟約束相互耦合作用的結(jié)果。“銀校合作”熱潮的興起意味著中國高校與銀行之間關(guān)系開始從淺層次的存儲關(guān)系和校辦企業(yè)貸款關(guān)系轉(zhuǎn)向了更為深層次的信貸合作關(guān)系，無論是合作的業(yè)務(wù)范圍、業(yè)務(wù)重點，還是貸款規(guī)模都發(fā)生了很大的變化。正是由于這種變化，加之中國制度建設(shè)的相對滯后，才使得高校最終演變成一場迄今為止中國高等教育發(fā)展史上罕見的“債務(wù)危機”。
　　二、高等學校債務(wù)風險的內(nèi)部控制構(gòu)建
　　隨著高校“債務(wù)危機”浮出水面，如何防范和控制籌資給高校帶來的風險尤為重要。本文從以下幾個方面建立高校債務(wù)風險的內(nèi)部控制框架：
　　（一）高校債務(wù)風險的控制環(huán)境
　　1.注重人的因素，以增強內(nèi)控執(zhí)行的自覺性，提高人員素質(zhì)。要突出以人為本，把思想教育放在首位，加強內(nèi)部控制管理文化建設(shè)。一是要嚴把用人關(guān)，對重要崗位的人員配備和管理人員的選拔，應(yīng)全面考查其德、能、才、績等綜合素質(zhì)，確保各崗位人員素質(zhì)的要求；二是要加強崗位培訓，提高管理層和全體員工對加強內(nèi)部控制建設(shè)的重要性、迫切性的認識；三是采用適當?shù)募钍侄危{(diào)動職工工作的積極性和創(chuàng)造性，確保內(nèi)控制度有效地執(zhí)行
　　2.堅持科學、民主的籌資決策程序。高校必須基于財力可能制定學校總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、師資隊伍建設(shè)規(guī)劃和校園建設(shè)規(guī)劃，在總體規(guī)劃之下，根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要和學校實際償還能力，確定貸款項目及適度的貸款額度。貸款項目和額度必須經(jīng)過嚴格、科學的可行性論證，充分征求廣大教職工意見，經(jīng)學校最高決策機構(gòu)集體研究決定。高校債務(wù)風險實質(zhì)上是一種經(jīng)濟責任風險，它主要是由管理層的決策失誤造成的。
　　3.建立項目管理責任制。高校在進行項目建設(shè)之前，必須進行大量的前期工作。學校的基本建設(shè)貸款是一種“消費性建設(shè)”，而非“生產(chǎn)性建設(shè)”，只能以未來長時期內(nèi)分期收入來償還。因此高校在進行投資前必須用“保本分析法”進行盈虧平衡分析，做到心中有數(shù)。貸款高校的校（院）長是高校貸款項目的總負責人，對全部貸款資金使用的安全性、合理性和有效性負責，對確保按期償還貸款本息負責。
　?。ǘ└咝鶆?wù)的風險評估
　　高校要優(yōu)化負債結(jié)構(gòu)，降低資金成本。高校的負債籌資要考慮投資回收期，并科學、合理地安排債務(wù)結(jié)構(gòu)與投資方向。首先，高校要認真研究資金市場的供求情況，根據(jù)資金市場、利率走勢和項目建設(shè)進度對資金的需求制定科學、合理的資金使用方案，合理預期利率，適時選用借款的種類，優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)，降低貸款成本，減少財務(wù)風險。同時應(yīng)制訂切實可行的還款計劃，要按照貸款本息歸還的時間、額度要求，合理安排資金，避免因準備不足、資金周轉(zhuǎn)困難而出現(xiàn)延期還款損失。其次，合理確定資產(chǎn)負債率，嚴格控制負債規(guī)模。高校進行投資建設(shè)貸款應(yīng)根據(jù)市場需求、社會發(fā)展水平和學校的實際需要量力而行，適可而止。高校應(yīng)根據(jù)自身的辦學規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施條件、經(jīng)費劃撥渠道、收費項目的標準和預算定額等因素綜合通盤考慮，測定本單位風險承受能力，合理控制負債規(guī)模。如果過度舉債，勢必使高校陷入債務(wù)困境，影響學校教學科研等日?；顒拥恼ｉ_展，給學校的發(fā)展帶來不利影響。為指導貸款高校加強貸款管理，提高風險控制能力，高校可研究確定本校合理的貸款控制規(guī)模，隨時掌握和了解自身的財務(wù)風險狀況，消除各種隱患，確保事業(yè)健康發(fā)展。最后，高校應(yīng)建立風險預警分析系統(tǒng)，同時也有必要組織一些專門委員會，如法律咨詢小組、籌資決策委員會，實現(xiàn)經(jīng)驗型評估向?qū)＜倚驮u估轉(zhuǎn)變。
　?。ㄈ└咝鶆?wù)風險的控制活動
　　1.高校管理層辨認和分析風險后，應(yīng)針對這種風險發(fā)出必要的指令。控制活動是確保管理層的指令得以實現(xiàn)的政策和程序，包括授權(quán)控制、不相容職務(wù)分離控制、文件記錄控制、資產(chǎn)與記錄保護控制和內(nèi)部稽核。其中，授權(quán)控制是對高校職能部門或教職員工處理經(jīng)濟業(yè)務(wù)的權(quán)限控制。在當前執(zhí)行授權(quán)控制關(guān)鍵在于嚴格執(zhí)行財務(wù)收支審批制度，遵守“一支筆”簽字，完善院（系）黨政聯(lián)席會議制度，嚴禁超越權(quán)限，弄虛作假，濫用職權(quán)，違章辦事；不相容職務(wù)分離的控制是對高校內(nèi)部某些不相容的職務(wù)進行分離。如授權(quán)與執(zhí)行職務(wù)的分離；執(zhí)行與復核職務(wù)的分離；執(zhí)行與記錄職務(wù)的分離等。在財務(wù)部門，還要加強職員的輪崗制度，嘗試關(guān)鍵崗位、重點崗位帶薪休假制度，重新梳理各個崗位的設(shè)置情況，以提高系統(tǒng)運作的效率。資產(chǎn)與記錄保護控制是保證高校實物資產(chǎn)安全和完整采取的控制措施，實物資產(chǎn)控制主要包括限制接近控制，定期清查控制和使用情況控制。復核、稽核控制是對學校內(nèi)部每項經(jīng)濟業(yè)務(wù)的發(fā)生，就其不同來源的資料進行核對，保證賬賬、賬證、賬實相符，降低風險，避免差錯和舞弊的發(fā)生，保證會計信息的真實性、可靠性。
　　2.加強高校預算管理。預算控制與管理是高校財務(wù)管理的一個重要組成部分，是高校進行各項財務(wù)活動的前提和依據(jù)。高校的預算是學校根據(jù)事業(yè)發(fā)展計劃和任務(wù)編制的年度財務(wù)收支計劃。學校的總體籌劃與資本預算之間存在著密切的關(guān)系，資本預算本質(zhì)就是總體籌劃在財務(wù)上的翻版，沒有充分籌劃的資本項目會給每一個學校帶來巨大的財務(wù)負擔。預算資金的籌集、分配和使用，對高校的事業(yè)發(fā)展有著直接的影響。依據(jù)預算編制的基本原則，高校編制預算需要堅持“量入為出，收支平衡”的總原則，既要考慮高校事業(yè)發(fā)展和建設(shè)的需要，也要考慮到高校財力的可能，力爭少花錢多辦事。在實際辦理各項支出的過程中，財務(wù)部門要加強對各項支出的審核，嚴格辦理報銷手續(xù)。要盡快完善適應(yīng)市場經(jīng)濟需要的財務(wù)制度體系，使財務(wù)支出在預算編制、執(zhí)行、檢查、監(jiān)督等活動中規(guī)范運行。對校級預算的編制和調(diào)整程序進行科學規(guī)劃，保證預算的嚴肅性，減少其隨意性。
　　（四）高校債務(wù)風險的信息和溝通
　　內(nèi)部控制是與管理過程融合在一起，不斷發(fā)現(xiàn)和解決問題的循環(huán)往復的動態(tài)過程。高校必須及時、準確、完整地收集與學校相關(guān)的內(nèi)部和外部信息。并應(yīng)建立一個高效、開放、統(tǒng)一的信息溝通系統(tǒng)，通過校園網(wǎng)、座談會和民意調(diào)查、職工代表大會等擴大知情權(quán)，調(diào)動師生員工參與學校事務(wù)的積極性，使所有高校工作人員都能從高級管理層獲得清楚的信息，并取得在管理過程中所需的信息，明白各自在內(nèi)部會計控制制度中的作用，明白個人的行為如何與他人的工作相聯(lián)系。會計內(nèi)部控制的效果最終將反應(yīng)在會計報表所體現(xiàn)的信息上，明細分類核算對任何一個單位內(nèi)部控制都是非常必要的，因此高校財務(wù)部門要充分利用核算型會計軟件，提供內(nèi)控所須的各項信息，使單位領(lǐng)導能夠及時了解學校各類收入支出實現(xiàn)情況，會計部門能更好地管理各部門的經(jīng)費指標，并可根據(jù)不同的用途分設(shè)各項費用進行核算，以滿足各部門對不同經(jīng)費的管理要求。
　　（五）加強高校的內(nèi)部監(jiān)督控制
　　一個良好的內(nèi)部控制系統(tǒng)，需要對內(nèi)部控制建立和實施進行恰當?shù)谋O(jiān)督，通過監(jiān)督活動，評價內(nèi)部控制系統(tǒng)的運行效果和質(zhì)量。這種監(jiān)督往往是通過內(nèi)部審計來實現(xiàn)的。首先，高校應(yīng)加強內(nèi)部審計的監(jiān)督作用。內(nèi)部審計部門通過監(jiān)督控制環(huán)境和程序的有效性，監(jiān)督各部門的內(nèi)部控制是否執(zhí)行并及時反饋有關(guān)執(zhí)行結(jié)果的信息，幫助各部門有效地實現(xiàn)預期控制目標。同時要嚴格制定考核與獎懲制度，以達到有效控制的目的。其次，高校應(yīng)充分發(fā)揮內(nèi)部審計部門的評價職能。通過建立內(nèi)部控制自我評估系統(tǒng)指標體系，全面評價高校內(nèi)部會計控制的健全性和有效性，從制度上提高內(nèi)部會計控制的效率和效果。內(nèi)部審計是高校強化內(nèi)部控制制度的重要環(huán)節(jié)。高校內(nèi)部控制評價主要是對其設(shè)計的合理性與運行的有效性進行的評價。高校內(nèi)部會計控制制度的規(guī)定既要完備，又要注意制度設(shè)計的適當性、可操作性以及經(jīng)濟性與有效性，要根據(jù)學校的規(guī)模及業(yè)務(wù)特點，選擇確定各項業(yè)務(wù)擬采取的內(nèi)部會計控制方式，盡量避免復雜、不適用和浪費。最后，高?？梢云刚堄匈Y質(zhì)的會計師事務(wù)所，聘請注冊會計師對本校的內(nèi)部會計控制進行綜合評價，出具專項審計報告，也可以借助政府審計出具審計報告，及時完善內(nèi)部會計控制中的薄弱環(huán)節(jié)，通過政府審計中的經(jīng)濟責任審計對高校領(lǐng)導實施監(jiān)督和約束。
　　總之，隨著高?；I資環(huán)境的日趨復雜化，高校應(yīng)積極主動地參與到全面、系統(tǒng)、綜合的內(nèi)部控制系統(tǒng)中，使高校對各種債務(wù)風險進行識別、估測、評價和處理，并用最小的控制成本實現(xiàn)最大限度的安全保障，達到最理想的控制效果。