構(gòu)建良好稅收執(zhí)法環(huán)境面臨的問題及對策來源：江蘇國稅網(wǎng)作者：趙紅星吉洪斌日期：2008-02-25字號[ 大 中 小 ] 　　稅收執(zhí)法環(huán)境是指與稅收法治活動相關(guān)的，直接或間接地影響或作用于稅收執(zhí)法活動的環(huán)境因素，它決定了執(zhí)法的難易程度和最終落實程度，關(guān)系到國家稅收法律法規(guī)的正確實施與否，關(guān)系到征稅人、納稅人、用稅人能否和諧相處。當(dāng)前，稅收執(zhí)法的內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境都存在著一些不容忽視的問題，在一定程度上制約了依法治稅工作的深入推進(jìn)，如何營造良好的稅收執(zhí)法環(huán)境是擺在各級稅務(wù)機關(guān)面前的一個重要課題。本文僅就當(dāng)前稅收執(zhí)法環(huán)境存在的主要問題及對策做一些粗淺的探討?！　　　　　　　　　　　　　　　　　　　∫?、理想：以完備的稅收法制體系為依托，稅收管理嚴(yán)密，司法保障有力，征納關(guān)系和諧，社會成員法制意識整體較強，依法治稅內(nèi)外環(huán)境全面優(yōu)化?！　　　　　　　　　　　　　　　　　　　《愂請?zhí)法環(huán)境一般來說主要包括稅收立法環(huán)境、稅收執(zhí)法內(nèi)部環(huán)境和稅收執(zhí)法外部環(huán)境三個方面，理想的稅收執(zhí)法環(huán)境應(yīng)由以下幾個因素構(gòu)成：　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（一）稅收法制體系健全完備。健全的稅收法律體系應(yīng)該由《稅收基本法》、《稅務(wù)機關(guān)組織法》、《稅收征管法》、《發(fā)票管理辦法》和有關(guān)各個稅種的單行稅法組成，稅收程序法和各個單行稅種的實體法共同構(gòu)成完整的稅收法律體系，充分體現(xiàn)稅法的權(quán)威性、規(guī)范性和穩(wěn)定性?！　　　　　　　　　　　　　　　　　　　。ǘ┒愂展芾碇贫瓤茖W(xué)合理。稅收收入計劃與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)增長，各級稅務(wù)機關(guān)職能配置合理，征管查各崗位職責(zé)明確清晰，稅收征管規(guī)程設(shè)置科學(xué)合理?！　　　　　　　　　　　　　　　　　　　。ㄈ┒愂照鞴苁侄蜗冗M(jìn)高效。稅收信息化網(wǎng)絡(luò)覆蓋全面、功能強大、監(jiān)控有效、全國聯(lián)網(wǎng)，稅收征管工作置于網(wǎng)絡(luò)信息化的環(huán)境中運行，納稅人辦稅方便快捷，征納成本低廉節(jié)簡，稅收收入應(yīng)收盡收?！　　　　　　　　　　　　　　　　　　　。ㄋ模┒愂請?zhí)法隊伍素質(zhì)優(yōu)良。稅務(wù)干部依法行政觀念、規(guī)范執(zhí)法能力和運用現(xiàn)代化手段進(jìn)行稅收征管的能力較強，執(zhí)法隊伍廉潔、勤政、務(wù)實、高效，稅收執(zhí)法監(jiān)督制約機制嚴(yán)密有效，執(zhí)法行為全面規(guī)范?！　　　　　　　　　　　　　　　　　　　。ㄎ澹┧痉ūＵ象w系堅強有力。建立稅務(wù)警察機構(gòu)和稅務(wù)法院等司法保障體系，稅收執(zhí)法、司法、護(hù)法形成合力，打擊稅收違法行為的快速反映機制健全通暢，保障稅收執(zhí)法有效利用刑法強制力，震懾犯罪和減少稅收違法發(fā)生?！　　　　　　　　　　　　　　　　　　　。┒愂丈鐣h(huán)境全面優(yōu)化。納稅人的納稅意識和稅收遵從度良好，全社會公民的法制意識普遍較高，協(xié)稅護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)健全，地方政府依法行政和對稅收工作支持協(xié)調(diào)，工商、金融、公檢法等部門積極配合，整體聯(lián)動，共同維護(hù)稅法尊嚴(yán)，稅收執(zhí)法的社會環(huán)境全面優(yōu)化?！　　　　　　　　　　　　　　　　　　　《?、現(xiàn)實：稅收立法滯后、征管質(zhì)量不高、司法保障乏力、部門配合不暢、地方政府干預(yù)、社會環(huán)境不優(yōu)是構(gòu)建理想治稅環(huán)境的主要問題?！　　　　　　　　　　　　　　　　　　　。ㄒ唬┒愂辗审w系不夠健全，稅收立法滯后。一是稅收法律體系不完善，稅收立法層次不高。目前我國的稅收執(zhí)法依據(jù)屬于法律的僅有《稅收征管法》、《個人所得稅法》和《外國企業(yè)所得稅法》三部法律，已開征的稅種絕大多數(shù)還停留在暫行條例、暫行辦法等低層次的法規(guī)上，大量的政策條文以部門規(guī)范性文件的面目出現(xiàn)，法規(guī)層次低、效力差。二是政策條文變動頻繁，權(quán)威性、規(guī)范性和穩(wěn)定性差，形成了“補丁稅制”，加大了稅制操作的難度和運行成本。許多稅收規(guī)范性文件在內(nèi)容方面年久失修、重復(fù)交叉，有些文件違背上位法或不具有可操作性，在稅務(wù)行政訴訟案件中，稅務(wù)機關(guān)因執(zhí)法依據(jù)缺乏法律效力而被法院判決敗訴的情況時有發(fā)生。雖然總局近年來陸續(xù)開展了一系列的稅收規(guī)范性文件清理工作，但清理的內(nèi)容還很不全面，且沒有進(jìn)行系統(tǒng)地文件整合，稅收執(zhí)法的風(fēng)險仍然存在?！　　　　　　　　　　　　　　　　　　　。ǘ┒愂展芾碇贫炔粔蚩茖W(xué)。一是稅收執(zhí)法受制于稅收計劃的約束。目前，各級稅務(wù)機關(guān)在制定和分配稅收計劃工作中，仍采取“基數(shù)加增長率”的模式，且稅收計劃完成的好壞不僅是上級稅務(wù)機關(guān)考核下級稅務(wù)部門工作業(yè)績的重要內(nèi)容，也是各級政府評價、獎勵稅務(wù)部門最直接的參考依據(jù)。在這樣一種稅收計劃管理和考核機制下，稅務(wù)機關(guān)在完成稅收計劃后，為防止基數(shù)過大往往延壓稅款，放寬減免，執(zhí)法偏松；而在完不成任務(wù)時，則又容易出現(xiàn)征收“過頭稅”的問題，挖地三尺、亂征亂罰，很難做到依法治稅。國家審計署2004年9月公布了對17個省、自治區(qū)、直轄市的35個地級市稅務(wù)機關(guān)的788戶規(guī)模企業(yè)稅收征管情況的審計調(diào)查結(jié)果，審計結(jié)果顯示一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的稅務(wù)部門在完成上級下達(dá)的年度稅收計劃的情況下，人為控制稅收入庫進(jìn)度，對364戶企業(yè)少征稅款209.27億元。而一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)的稅務(wù)機關(guān)為完成稅收計劃，征收“過頭稅”10.02億元，這種收入計劃管理模式從某種意義上講是致使一些基層稅務(wù)機關(guān)在依法治稅上不作為、亂作為的始作俑者。二是稅收征管基礎(chǔ)工作不夠扎實。稅收管理資料的真實性和準(zhǔn)確性是提高征管質(zhì)量好壞的前提條件，在實際工作中稅源底子不清，征管基礎(chǔ)數(shù)據(jù)可信度、可用性不高的問題普遍存在。國家審計署公布的審計調(diào)查結(jié)果顯示，788戶企業(yè)中有169戶由于稅務(wù)部門征管不力，導(dǎo)致稅收流失27.6億元。國家稅務(wù)總局在金稅工程（三期）實施方案中承諾稅收征收率將從2002年的63.5%提高到2009年的75%，目前的稅收征收率為68%，每年有近三分之一的稅款流失了，稅務(wù)機關(guān)征管不力是一個很重要的原因?！　　　　　　　　　　　　　　　　　　　。ㄈ┱鞴苁侄尾粔蛳冗M(jìn)。目前就全國稅務(wù)系統(tǒng)而言，計算機更多的是開開稅票、編編報表，絕大多數(shù)地區(qū)的稅收征收、稽查等關(guān)鍵環(huán)節(jié)大都是手工操作，既懂計算機又懂稅收業(yè)務(wù)的復(fù)合型人才奇缺。系統(tǒng)開發(fā)各自為政、分散建設(shè)、重復(fù)開發(fā)，導(dǎo)致應(yīng)用系統(tǒng)功能交叉、兼容性差、信息不共享和資源浪費等問題?！　　　　　　　　　　　　　　　　　　　。ㄋ模﹫?zhí)法隊伍綜合素質(zhì)不夠優(yōu)良。一是執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)、征管手段還不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，對法律和相關(guān)知識了解甚少，習(xí)慣于用傳統(tǒng)方式執(zhí)法，業(yè)務(wù)不熟，直接影響稅收執(zhí)法。同時執(zhí)法手段、技術(shù)相對落后，具體表現(xiàn)在信息、交通、通訊等方面跟不上形勢發(fā)展的需要。二是政治素質(zhì)不夠高，人情稅、關(guān)系稅依然存在，個別執(zhí)法人員廉政執(zhí)法的意識較差，用國家賦予的稅收執(zhí)法權(quán)作為交易、送人情、撈好處，不僅助長了違法行為，而且還破壞了稅收法規(guī)的嚴(yán)肅性，損害了稅務(wù)機關(guān)形象?！　　　　　　　　　　　　　　　　　　　。ㄎ澹┒愂账痉ūＵ象w系不夠完善。一是在對稅務(wù)違法案件調(diào)查取證過程中，稅務(wù)機關(guān)因沒有搜查權(quán)、限制人身自由權(quán)等司法執(zhí)行權(quán)，在調(diào)查稅務(wù)違法案件時遇到偷騙稅的單位和個人故意刁難，拒絕開啟可能存放偷騙稅的帳簿、憑證、報表和相關(guān)證據(jù)資料的房間、保險箱、抽屜時，稅務(wù)稽查部門就面臨要么越權(quán)強制調(diào)查取證，要么放棄已有進(jìn)展，給犯罪分子以毀證滅據(jù)的機會，對打擊稅收違法犯罪行為帶來困難。二是稽查案件的執(zhí)行得不到有效保障，有的納稅人在稅務(wù)稽查后發(fā)現(xiàn)問題嚴(yán)重，拒不簽收處理、處罰文書，或者突出轉(zhuǎn)移資產(chǎn)，逃得無影無蹤。由于稅務(wù)機關(guān)沒有搜查權(quán)、限制人身自由權(quán)等司法執(zhí)行權(quán)，對于此類案件的執(zhí)行顯得十分被動，案件執(zhí)行有始無終。設(shè)立稅務(wù)警察和稅務(wù)法院的呼吁已有多年，但至今沒有實現(xiàn)，稅務(wù)案件查處難、執(zhí)行難的問題長期困擾著稅務(wù)機關(guān)，造成國家稅款的大量流失?！　　　　　　　　　　　　　　　　　　　。┮婪ㄖ味惖纳鐣h(huán)境不容樂觀?！　　　　　　　　　　　　　　　　　　　?、相關(guān)部門對稅收工作的支持與配合不夠到位。相關(guān)部門出于對稅務(wù)機關(guān)協(xié)助可能會增加本部門工作成本，或者對本部門既得利益造成損害的考慮，對稅務(wù)部門要求的稅收執(zhí)法的配合協(xié)作往往加以推諉和拒絕，而現(xiàn)行《稅收征管法》對這類問題的規(guī)定過于寬泛，強制性較差。一是稅收執(zhí)法得不到銀行的積極配合，在與稅務(wù)機關(guān)的配合上，銀行往往較多地考慮自身利益，納稅人未憑稅務(wù)登記開立銀行賬戶情況屢見不鮮，使許多納稅人多頭開戶、資金多渠道流動問題無法查定核實。二是與工商部門的信息溝通不夠通暢。工商機關(guān)定期向稅務(wù)機關(guān)提供的設(shè)立、變更、注銷、吊銷營業(yè)執(zhí)照等信息存在遺漏和不及時的情況，而有關(guān)法律、法規(guī)沒有對工商部門的責(zé)任、義務(wù)進(jìn)行明確規(guī)定，雙方建立在協(xié)商基礎(chǔ)上的配合工作制度實際執(zhí)行效果并不理想。三是公安部門對涉稅犯罪案件的查處不夠及時，特別是對于一些跨區(qū)域、跨行業(yè)的涉稅集團(tuán)犯罪案件，稅務(wù)機關(guān)在案件查處過程中需要公安部門提前介入，借助刑事偵察手段才能進(jìn)行有效地調(diào)查取證，而公安機關(guān)有的因為對偷稅、虛開發(fā)票等違法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)在理解上有偏差不予立案，有的因辦案經(jīng)費不足要求稅務(wù)機關(guān)給予經(jīng)濟(jì)支持，影響了執(zhí)法的嚴(yán)肅性，使得案件久拖不決?！　　　　　　　　　　　　　　　　　　　?、地方政府對稅收工作的干預(yù)妨礙稅收執(zhí)法。一是地方旺盛的財政需求影響了稅務(wù)機關(guān)依法行政。一些地方政府對稅收計劃的制定不是以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和稅源狀況為依據(jù)，而是從地方財政的需要出發(fā)，下達(dá)稅收計劃時政府層層加碼，稅務(wù)級級講價；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)美其名曰“藏富于民”，有稅不收，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)被逼“寅吃卯糧”，無稅亂收。二是一些地方政府存在著干預(yù)稅收執(zhí)法的現(xiàn)象，經(jīng)常是口頭上要求嚴(yán)格執(zhí)法，而實際上是以達(dá)到環(huán)境寬松為名而要求疏于執(zhí)法。有的地方政府對一些重點企業(yè)實行掛牌保持，規(guī)定未經(jīng)政府部門批準(zhǔn)稅務(wù)機關(guān)不得對其進(jìn)行檢查，面對許多存在案情隱患的企業(yè)稅務(wù)機關(guān)難以下手。在一些稅源貧乏的地方，有的政府領(lǐng)導(dǎo)把完成稅收任務(wù)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)“帽子”掛鉤，實行稅收任務(wù)“一票否決”。為了保住官帽，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)千方百計、不擇手段，甚至親自攤派、轉(zhuǎn)引、買賣稅款。這些問題在蘇北的不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)都普遍存在，屢禁不止，嚴(yán)重地干擾了稅務(wù)機關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法?！　　　　　　　　　　　　　　　　　　　?、全民自覺納稅意識還未能從根本上提高，以納稅為榮的社會氛圍還不夠濃厚。一是一些納稅人追求經(jīng)濟(jì)利益，納稅意識淡薄。國家審計署公布的審計調(diào)查結(jié)果顯示，在被審計的788戶企業(yè)中有100戶存在核算、申報不實以及騙取稅收優(yōu)惠等問題，少繳稅款14.25億元。據(jù)國家稅務(wù)總局公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，自2000年至2004年底，全國稅務(wù)稽查部門共立案查處稅收違法案件432萬件，查補收入1665億元，2005年全國各級稅務(wù)稽查機構(gòu)查補稅款367億元，而據(jù)世界貨幣基金組織保守估計，近年來我國每年稅收流失的絕對額均在4000億元以上。二是缺乏誠實守信、依法納稅的社會環(huán)境和氛圍。近年來，我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)有了長足的發(fā)展，但社會主義市場經(jīng)濟(jì)所需要的法制建設(shè)和道德建設(shè)卻沒有相應(yīng)的跟上，人們誠實守信、依法納稅的意識比較淡薄。同時由于我國人口文化素質(zhì)總體不高，受幾千年封建吏制苛捐雜稅的殘余影響，加之現(xiàn)實社會中的收入分配不公、政府支出透明度不強、亂收費和以費擠稅等現(xiàn)象，使得納稅人權(quán)利和義務(wù)之間產(chǎn)生了不平衡的感覺，部分公民的納稅意識缺乏，助長了稅收流失。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，目前我國國有企業(yè)偷逃稅面為50%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的偷逃稅面為60%，私營企業(yè)的偷逃稅面為80%，外商投資企業(yè)和外國企業(yè)的偷稅面為60%，個體工商戶的偷逃稅面在90%以上，偷逃稅面廣量大，已到了觸目驚心的地步。三是違法犯罪分子偷逃稅的手段日趨智能化和隱蔽化，查處偷稅難度不斷加大，大案要案頻頻發(fā)生。稅收自誕生以來偷稅與反偷稅的斗爭一直沒有停止過，隨著個體私營經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，偷稅與反偷稅斗爭的也日益尖銳，偷稅分子的作案手段也越來越狡猾，由最初的少記收入或多抵進(jìn)項等一些簡單偷稅手法改為產(chǎn)銷聯(lián)手帳外經(jīng)營、關(guān)聯(lián)企業(yè)相互串通、偽造或虛開“四小票”、虛開發(fā)票打時間差等新手法，向智能化、科技化、集團(tuán)化方向發(fā)展，特別是一些虛開發(fā)票、出口騙稅的犯罪案件，呈現(xiàn)出跨地區(qū)、跨行業(yè)團(tuán)伙聯(lián)手作案的特點。如近年來發(fā)生的鐵本案件、夏都案件，偷逃稅款均數(shù)以億計，單靠傳統(tǒng)的檢查方法和法制宣傳難以起到打擊和震懾作用?！　　　　　　　　　　　　　　　　　　　∪?、對策：提升稅收立法層次、嚴(yán)格稅收征管制度、完善執(zhí)法監(jiān)督機制、健全司法保障體系、加大稅收法制宣傳、實行社會綜合治稅是優(yōu)化稅收執(zhí)法環(huán)境的治本之策?！　　　　　　　　　　　　　　　　　　　?yōu)化稅務(wù)執(zhí)法環(huán)境，必須從完善稅收立法、優(yōu)化稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部環(huán)境和改造稅收執(zhí)法外部環(huán)境等方面入手，多管齊下?！　。ㄒ唬┘訌姸愂樟⒎?，健全稅收法律體系，建立以稅收基本法為母法，稅收實體法、稅收程序法相應(yīng)配套的稅收法律體系。一是盡快出臺《稅收基本法》，明確一些稅收基本法律問題，以統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)單行稅收實體法與實體法之間，實體法與程序法之間，以及與其他法律之間的關(guān)系。二是制定《稅務(wù)機構(gòu)組織法》或條例，規(guī)范稅務(wù)機構(gòu)設(shè)置、組織形式、職責(zé)職權(quán)、管理體制等，將依法治稅納入法制化的軌道。三是將單行稅種的暫行條例上升到實體稅收法律，增強稅法的規(guī)范性、嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性。四是建立和完善行政法規(guī)、規(guī)章修改、廢止的工作制度和規(guī)章、規(guī)范性文件的定期清理制度，切實解決法律規(guī)范之間的矛盾和沖突，系統(tǒng)修訂、整合現(xiàn)在稅收規(guī)范性文件，為全面推進(jìn)依法治稅奠定堅實的制度基礎(chǔ)?！　　　　　　　　　　　　　　　　　　　。ǘ┙⑾冗M(jìn)科學(xué)的稅收征管體系。一是完善稅收工作考核機制，將稅收計劃由指令性考核改為指導(dǎo)性考核，逐步以稅收征管綜合質(zhì)量考評取代現(xiàn)行的稅收計劃考核，建立稅收能力評估制度，實行依法治稅的考核方法，從制度上保證稅務(wù)部門依法治稅。二是完善稅務(wù)登記制度，實行以法人身份證號碼為*10的納稅人登記編碼，拓寬其作用范圍，納稅人的一切與取得收入有關(guān)的活動都離不開這一編碼，提高稅務(wù)登記證的法律地位，從根本上控制納稅人的行為和活動?！　　　　　　　　　　　　　　　　　　　。ㄈ┘涌鞂嵭锌萍脊芏?。一是科學(xué)規(guī)劃和實施金稅工程三期，認(rèn)真研究征管業(yè)務(wù)需求，從稅務(wù)登記開始，到發(fā)票管理、財務(wù)會計管理、納稅申報管理、稅款征收、稅收檢查、稅務(wù)行政復(fù)議和行政訴訟的每個環(huán)節(jié)都納入計算機管理。二是大力推廣稅控裝置，充分發(fā)揮計算機在稅務(wù)工作個環(huán)節(jié)的作用。同時加快電子政府工程的進(jìn)程，通過與海關(guān)、工商、金融、企業(yè)等部門的計算機聯(lián)網(wǎng)，加強信息交流，強化稅源監(jiān)控，降低征納成本，提高征管能力?！　　　　　　　　　　　　　　　　　　　。ㄋ模┘訌妶?zhí)法隊伍建設(shè)。一是加強對稅務(wù)執(zhí)法人員職業(yè)道德教育，強化執(zhí)法為民的思想觀念；二是加大能力培訓(xùn)力度，以稅收征管、計算機運用、相關(guān)法律等為主要內(nèi)容，加強對稅務(wù)執(zhí)法人員專業(yè)化、法制化的培訓(xùn)教育，增強依法行政、依法辦事的能力；三是建立起以稅收執(zhí)法責(zé)任制為核心的目標(biāo)管理考核機制，將信息化手段引入對執(zhí)法行為的評議考核，提高評議考核質(zhì)量與效率，同時嚴(yán)格過錯責(zé)任追究，有效地防止權(quán)力濫用行為的發(fā)生?！　　　　　　　　　　　　　　　　　　　。ㄎ澹┙∪愂账痉ūＵ象w系。借鑒國外的做法，在不違反司法基本原則的前提下，建立稅務(wù)警察機構(gòu)和稅務(wù)法院，專司涉稅犯罪的偵查、審判和訴訟，強化稅務(wù)執(zhí)法剛性，建立反應(yīng)迅速、手段保障、打擊有力的涉稅犯罪案件快速查處機制?！　　　　　　　　　　　　　　　　　　　。?gòu)建社會綜合治稅網(wǎng)絡(luò)。一是加強與涉稅相關(guān)部門的配合與協(xié)作，由政府出面協(xié)調(diào)地稅、工商、審計、財政、公安、銀行、外貿(mào)、計委等部門的關(guān)系，明確規(guī)定各部門必須配合稅務(wù)部門開展工作，形成合力。二是加大稅法宣傳力度，把稅收的基礎(chǔ)知識編入九年義務(wù)教育課本，使國民從小就樹立“納稅光榮”的觀念。各級稅務(wù)機關(guān)應(yīng)主動向政府匯報和解釋稅法規(guī)定，取得地方各級政府的理解和支持。對于地方政府擅自做出違反稅收政策的決定要堅決制止，逐級上報。同時完善稅收違法案件舉報獎勵制度，調(diào)動廣大人民群眾協(xié)稅護(hù)稅的積極性。三是更新公民稅收觀念，樹立權(quán)利與義務(wù)對等觀念。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，傳統(tǒng)的“應(yīng)盡義務(wù)說”觀念已不能為納稅人所認(rèn)同，甚至?xí)斐杉{稅人的逆反心理。因此，要按照權(quán)利與義務(wù)相對稱的觀念，分別規(guī)范納稅人、用稅人和征稅人的行為，營造良好的依法治稅的社會環(huán)境。