論公共財(cái)政架構(gòu)下的地方稅制來源：稅務(wù)研究作者：馮曦明日期：2008-02-25字號(hào)[ 大 中 小 ]　一、公共財(cái)政架構(gòu)下對(duì)地方稅制的要求　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　公共財(cái)政是服務(wù)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的財(cái)政，具有著眼于滿足社會(huì)公共需要，立足于非營利性，政府收支法治化等特點(diǎn)。稅收是依照法律規(guī)定取得政府收入的一種形式，在我國財(cái)政活動(dòng)中具有十分重要的地位。稅收既要體現(xiàn)公共財(cái)政架構(gòu)的整體要求，又要根據(jù)其自身的特征發(fā)揮職能作用。公共財(cái)政架構(gòu)下對(duì)地方稅制的要求是多方面的，其中最主要的有以下幾個(gè)方面：（一）稅收應(yīng)當(dāng)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下最基本的公共收入形式　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　我國長期以來的稅利并存與稅費(fèi)并存的政府收入形式，不論是取自家之財(cái)辦眾人之事，還是取眾人之財(cái)辦部門之事都不符合公共財(cái)政的要求。公共財(cái)政要求取眾人之財(cái)辦眾人之事，要求稅收成為最基本的公共收入形式。因此，當(dāng)務(wù)之急是要加快“費(fèi)改稅”的步伐?！　。ǘ┦袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的稅收活動(dòng)必須堅(jiān)持“依法治稅”原則依法治稅原則不僅強(qiáng)調(diào)納稅人要依法納稅、征稅人要依法征稅，還要特別強(qiáng)調(diào)用稅人要依法用稅。政府部門作為用稅人，只有在健全的預(yù)算法律規(guī)范下依法用稅，才能從根本上為征稅人依法征稅和為納稅人依法納稅創(chuàng)造有利條件，從而真正實(shí)現(xiàn)依法治稅。單從稅收法制建設(shè)方面看，現(xiàn)行稅制存在的主要問題是稅收法律層次較多、遵從性不強(qiáng)、透明度較差?！　。ㄈ┦袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的稅收政策應(yīng)當(dāng)是建立在國民待遇基礎(chǔ)上的功能稅收政策當(dāng)前的內(nèi)外有別、城鄉(xiāng)有別的稅收政策影響了構(gòu)建和諧社會(huì)的進(jìn)程。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下建立在國民待遇基礎(chǔ)上的稅收政策，應(yīng)當(dāng)是中性稅收政策與調(diào)控稅收政策相結(jié)合的功能稅收政策?！　。ㄋ模┦袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的稅收作為最基本的公共收入形式必須以完善地方稅制體系作保證稅制體系的建立與調(diào)整，應(yīng)當(dāng)與我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展要求相適應(yīng)，以最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公共目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。適時(shí)改革和調(diào)整稅制既是構(gòu)建公共財(cái)政架構(gòu)的要求，也是我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二、公共財(cái)政架構(gòu)下現(xiàn)行地方稅制存在的問題　　　　　　　　　　　　　　　　　　　?。ㄒ唬┑胤蕉惙N的歸屬劃分不規(guī)范1994年實(shí)行的分稅體制，按稅種劃分了中央稅、地方稅和中央與地方共享稅，但在稅種和入庫上存在界限不清和不科學(xué)的問題。有的既按稅種劃分又按企業(yè)級(jí)次劃分（如內(nèi)資企業(yè)所得稅）；有的既按企業(yè)級(jí)次劃分又按行業(yè)劃分（如地方企業(yè)所得稅）；有的按行業(yè)劃分又按稅種劃分（如總體上將營業(yè)稅和城市維護(hù)建設(shè)稅劃為地方固定收入，但又將鐵道部門、各銀行總行、保險(xiǎn)總公司的營業(yè)稅和城市維護(hù)建設(shè)稅劃歸中央）。這種多元交叉重疊劃分的方式，在實(shí)際操作中容易導(dǎo)致管理混亂，甚至發(fā)生稅收入庫時(shí)出現(xiàn)混庫現(xiàn)象?！　。ǘ┈F(xiàn)行地方稅制立法層次低我國地方稅的立法權(quán)歸中央，除個(gè)人所得稅由全國人大立法外，其他地方稅基本上是國務(wù)院和省級(jí)政府以暫行條例、管理辦法等行政法規(guī)形式頒布實(shí)施，法律層次低，大大削弱了地方稅稅收條例的法律地位，使地方稅體系乃至整個(gè)稅收體系建設(shè)缺乏依據(jù)和規(guī)范，抑制了地方政府加強(qiáng)稅收管理的積極性。同時(shí)，現(xiàn)行地方稅制中，大多數(shù)地方稅收條例是早于1994年分稅制時(shí)制定的，明顯滯后于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的形勢(shì)。在某些方面還對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生阻礙作用?！　。ㄈ┑胤蕉愔撇粔蛲晟?，稅收“真空”多地方稅中的許多稅種征收范圍窄，不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求。如房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種只對(duì)城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)等特定地域征收，受益對(duì)象與納稅義務(wù)人相脫節(jié)，稅收流失大；又如房產(chǎn)稅既按房產(chǎn)原值征稅又按營業(yè)額征稅，并分別適用不同的稅率，使同樣的征稅對(duì)象適用不同的計(jì)稅依據(jù)導(dǎo)致稅負(fù)不平衡；與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系密切的城市維護(hù)建設(shè)稅改革嚴(yán)重滯后；一些早該開征的稅種，如遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅、社會(huì)保障稅等，由于各種原因至今仍未開征，產(chǎn)生稅收“真空”。上述種種問題致使地方稅收占國家稅收比重不但很低，而且大有下降趨勢(shì)，極不利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步?！　。ㄋ模┑胤蕉愂照鞴苁侄温浜?，稅收流失大地方稅種大多稅源分散、分布廣泛、收入零星、征管難度大。國家金稅工程已進(jìn)入第三期，但至今仍未把大部分地方稅種納入其中，加之地方財(cái)力投入有限，使地方稅征收仍主要靠投入大量人力手工操作，不僅造成征管漏洞和大量稅源流失，而且產(chǎn)生新的稅負(fù)不公，不利于全面推進(jìn)依法治稅的進(jìn)程。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　公共財(cái)政理論認(rèn)為，公共產(chǎn)品具有層次性，按其受益范圍的大小，可以分為全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品的提供由中央和地方之間的分工制度確定，是一種經(jīng)濟(jì)機(jī)制設(shè)計(jì)，有必要由中央政府提供全國性公共產(chǎn)品，地方政府提供地方性公共產(chǎn)品。稅收是公共財(cái)政的主要來源，稅收作為公共產(chǎn)品的價(jià)格，各級(jí)財(cái)政支出所提供的公共產(chǎn)品的范圍大體與本級(jí)政府轄區(qū)界限相一致。所以，中央和地方在公共產(chǎn)品的提供上，應(yīng)具有相對(duì)的獨(dú)立性，相應(yīng)地，中央和地方應(yīng)擁有各自的稅權(quán)。只有中央和地方政府擁有各自的稅權(quán)，才能保證各級(jí)政府支出的基本需要，才能有效地提高政府機(jī)構(gòu)的效率。而我國現(xiàn)行分稅制的稅權(quán)劃分不清晰，不符合公共財(cái)政理論的要求。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　三、公共財(cái)政架構(gòu)下完善地方稅制的設(shè)想　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（一）改革財(cái)產(chǎn)稅制在財(cái)產(chǎn)稅制改革中，應(yīng)按照“統(tǒng)一稅法、拓寬稅基、公平稅負(fù)、加強(qiáng)征管”的原則，對(duì)在財(cái)產(chǎn)的保有環(huán)節(jié)征收的財(cái)產(chǎn)稅加以修改完善。統(tǒng)一稅法主要是指應(yīng)取消單獨(dú)對(duì)外資企業(yè)征收的城市房地產(chǎn)稅和車船使用牌照稅，實(shí)行內(nèi)外資企業(yè)統(tǒng)一征收。拓寬稅基是指應(yīng)對(duì)財(cái)產(chǎn)稅的稅基實(shí)行普遍征稅。因?yàn)檩爡^(qū)內(nèi)的居民享用著轄區(qū)政府提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)，應(yīng)該為其納稅。公平稅負(fù)是指在不同的納稅人之間、不同的收入水平與受益水平之間應(yīng)合理分?jǐn)偠愗?fù)，如按財(cái)產(chǎn)用途、地理位置、財(cái)產(chǎn)所處的狀態(tài)以及數(shù)量分別設(shè)計(jì)不同的稅率。所謂加強(qiáng)征管，關(guān)鍵是全面掌握納稅人關(guān)于財(cái)產(chǎn)的各種信息，以做到應(yīng)收盡收。通過完善現(xiàn)有的財(cái)產(chǎn)稅制，不僅可以較大幅度地提高不動(dòng)產(chǎn)稅在地方稅中的比重，優(yōu)化地方稅體系結(jié)構(gòu)，使財(cái)產(chǎn)稅成為地方稅主體稅種，而且還有利于提高財(cái)產(chǎn)的利用效率和抑制房地產(chǎn)業(yè)的過熱?！　。ǘ┙y(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制廢止農(nóng)業(yè)稅后，應(yīng)把農(nóng)業(yè)稅制度與整體稅收制度統(tǒng)一進(jìn)行考慮，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制一體化?！　。ㄈ┩晟瀑Y源稅制我國資源豐富，但每年資源稅收占全國稅收總收入的比重始終沒有超過1％，這與每年資源開采耗費(fèi)大、資源浪費(fèi)嚴(yán)重形成強(qiáng)烈反差。為此，進(jìn)行資源稅改革刻不容緩：一是要擴(kuò)大征稅范圍。二是提高征收標(biāo)準(zhǔn)。　?。ㄋ模┤∠巡环衔覈?dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的稅種一是對(duì)固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅和土地增值稅等經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)效能差，占財(cái)政收入比重低的稅種應(yīng)予廢除；二是對(duì)影響解決“三農(nóng)”問題的屠宰稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅予以取消；三是對(duì)證券交易稅、筵席稅等尚未開征或只在極少數(shù)地方開征過，已經(jīng)明顯不合時(shí)宜、通過其他稅種完全可以發(fā)揮替代作用的稅種，應(yīng)當(dāng)在稅制改革中取消；四是擴(kuò)大印花稅征稅范圍，將契稅并入印花稅；五是合并內(nèi)外兩套稅制，按照簡化稅制的原則，將內(nèi)外資企業(yè)分別適用的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅與城市房地產(chǎn)稅合并成房地產(chǎn)稅，車船使用稅和車船使用牌照稅合并成車船使用稅?！　。ㄎ澹┘涌臁百M(fèi)改稅”步伐1.開征燃油稅。將交通方面的養(yǎng)路費(fèi)、車輛購置附加費(fèi)、交通運(yùn)輸管理費(fèi)等合并后。統(tǒng)一開征燃油稅，通過車輛用油環(huán)節(jié)征收。燃油稅由國稅部門征收，作為中央和地方共享收入，專項(xiàng)用于交通建設(shè)，財(cái)政監(jiān)督使用?！　?.開征教育稅。將教育費(fèi)附加、地方教育基金及文化建設(shè)事業(yè)費(fèi)合并改設(shè)教育稅，專項(xiàng)用于教育事業(yè)，不準(zhǔn)挪作他用。　　3.開征環(huán)境保護(hù)稅。將環(huán)保部門的所有收費(fèi)統(tǒng)一改為環(huán)境保護(hù)稅，由地稅部門征收，作為地方保護(hù)環(huán)境的專項(xiàng)收入。由財(cái)政、審計(jì)部門監(jiān)督使用。同時(shí)，為了激勵(lì)企業(yè)加大環(huán)保投入，應(yīng)建立行之有效的退稅機(jī)制，對(duì)那些重視環(huán)保工作，污染度低于國家標(biāo)準(zhǔn)的法人，按一定比例予以“退稅”獎(jiǎng)勵(lì)，專項(xiàng)用于補(bǔ)充企業(yè)環(huán)保投入?！　?.開征社會(huì)保障稅。盡快將分散在勞動(dòng)、民政、人事、衛(wèi)生等部門的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金、殘疾人就業(yè)保障金、職工工傷保險(xiǎn)基金等多種社會(huì)保障基金改為社會(huì)保障稅，統(tǒng)一征收。作為中央和地方共享收入，納入國家預(yù)算，由財(cái)政部門按預(yù)算撥款，由勞動(dòng)保障部門具體管理使用，審計(jì)部門監(jiān)督，做到取之得當(dāng)，用之合理。社會(huì)保障稅應(yīng)先在城鎮(zhèn)征收，采用單位與職工共同負(fù)擔(dān)的辦法，稅率為8％?！　。└母锍墙ǘ愔埔皇前熏F(xiàn)行的“城市維護(hù)建設(shè)稅”改為“城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)稅”，擴(kuò)大征稅范圍，不分國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和企事業(yè)單位，更不分內(nèi)資和外資，城區(qū)和鄉(xiāng)村，所有享受公共設(shè)施、社會(huì)公益服務(wù)并取得收入的單位和個(gè)人均應(yīng)繳納城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)稅，以配合社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)籌集專門的資金。二是改變按增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅稅額附征方式，使之成為以銷售收入、營業(yè)收入或其他收入為計(jì)稅依據(jù)的獨(dú)立征收的地方稅種。三是采用幅度稅率形式，規(guī)定*6與最低限額，發(fā)達(dá)地區(qū)適用較高稅率，貧困地區(qū)、農(nóng)村適用較低稅率，采取屬地征收原則，調(diào)動(dòng)工作積極性。　?。ㄆ撸┟鞔_國稅、地稅的稅收征收管理權(quán)限稅收征收管理制度是稅收制度的重要組成部分，它是保證稅收政策得以有效實(shí)施，進(jìn)而保障稅收收入及時(shí)、足額入庫的關(guān)鍵。因而，國稅、地稅稅收征收管理權(quán)限劃分得明確與否，直接關(guān)系到中央與地方稅收收入征收和入庫質(zhì)量。我國自稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè)后，對(duì)國稅、地稅在稅務(wù)登記、發(fā)票管理、納稅申報(bào)、稅款征收等方面的稅收征收管理權(quán)限進(jìn)行了多次調(diào)整，但在某些方面仍存在交織不清的情況。為了提高我國稅收征收管理水平，防止國稅、地稅在征收管理問題上發(fā)生摩擦和“撞車”，明確國稅、地稅的稅收征收管理權(quán)限很有必要?！　。ㄗ髡邌挝唬何鞅睅煼洞髮W(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）