2014年P(guān)PP模式下政府角色的轉(zhuǎn)換——邵宇

　　讀者們，你們好，歡迎前來閱讀：2014年P(guān)PP模式下政府角色的轉(zhuǎn)換——邵宇，本文是由高頓網(wǎng)校小編為您10月28日呈現(xiàn)的。
　　■根據(jù)亞洲開發(fā)銀行此前預(yù)測，2010~2020年十年期間，亞洲地區(qū)需要投8萬億美元基礎(chǔ)設(shè)施資金，才能支撐目前經(jīng)濟(jì)增長的水平。這也意味著無論是滿足國內(nèi)需求還是走向亞太，基建投資仍將成為未來相當(dāng)長一段時間內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長核心動力。同時，應(yīng)進(jìn)一步通過PPP等融資方式吸引長期融資和撬動民間資本，解決目前亞太地區(qū)面臨的巨大的基礎(chǔ)設(shè)施融資缺口。

　　■對于中國來說，過去基建投資增長的主力軍是地方政府。隨著《預(yù)算法》的修訂以及《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》的出臺，在預(yù)算管理和債務(wù)約束的情況下，傳統(tǒng)GDP錦標(biāo)賽下的地方政府投資沖動將被抑制，鼓勵和吸引社會資本以合資、獨(dú)資、特許經(jīng)營等方式參與基建投資，即PPP模式（公私合作伙伴關(guān)系）將成為必然的選擇。

　　■在PPP過程中，政府的責(zé)任主要是調(diào)節(jié)進(jìn)入資本的盈利空間，一方面要保持項目回報率的吸引力，另一方面許多項目投資都帶有公益性，因此也要考慮到整體回報率不能過高。PPP模式既要避免政府把社會資本當(dāng)成接棒融資的冤大頭，也要避免新一輪資本尋租的再分配“盛宴”。

　　三季度經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)已經(jīng)公布，當(dāng)季GDP增速僅為7.3%，創(chuàng)下近6年最低的增速，其關(guān)鍵因素就是投資增長乏力，尤其是房地產(chǎn)相關(guān)投資的持續(xù)回落成為拖累投資增長的*5因素。與此同時，拉動投資的主要力量仍在中央政府主導(dǎo)的基建投資，但其托底力度也有所減弱。這反映了經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長動力依然不足，市場主體活力不足。

　　正是在這個背景下，李克強(qiáng)總理10月24日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，決定創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制、為社會有效投資拓展更大空間。會議指出，創(chuàng)新投融資機(jī)制，在更多領(lǐng)域向社會投資特別是民間資本敞開大門，與其他簡政放權(quán)措施形成組合拳，以改革舉措打破不合理的壟斷和市場壁壘，營造權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平的投資環(huán)境，使投資者在平等競爭中獲取合理收益，有利于更大激發(fā)市場主體活力和發(fā)展?jié)摿?，改善?dāng)前投資動力不足的狀況，穩(wěn)定有效投資，增加公共產(chǎn)品供給，促進(jìn)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生。

　　事實(shí)上，早在今年的4月23日，李克強(qiáng)總理就已經(jīng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，決定在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域推出一批鼓勵社會資本參與的項目，“讓社會資本特別是民間投資進(jìn)入一些具有自然壟斷性質(zhì)、過去以政府資金和國企投資為主導(dǎo)的領(lǐng)域”。首批推出80個示范項目包括鐵路、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施、信息基礎(chǔ)設(shè)施、大型清潔能源工程、油氣管網(wǎng)及儲氣設(shè)施、現(xiàn)代煤化工和石化產(chǎn)業(yè)基地等，大多屬于新型基建投資，符合“克強(qiáng)式刺激”的特點(diǎn)，兼顧“效率、民生、改革和轉(zhuǎn)型”，以此來對沖房地產(chǎn)投資下滑，同時有利于改善民生，也為未來經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展奠定堅實(shí)基礎(chǔ)，體現(xiàn)在“穩(wěn)增長”的同時實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

　　根據(jù)媒體的統(tǒng)計顯示，8月以來，全國各省市都加大推出吸引社會資本的力度，11個省市已經(jīng)推出合計超過3萬億元的投資項目。而正是基建投資增速始終維持在20%以上，一定程度上對沖了房地產(chǎn)開發(fā)投資從接近20%下滑至今年9月的12.5%（也是五年來的最低點(diǎn)）。

　　此次會議除強(qiáng)調(diào)前述開放領(lǐng)域之外，將引進(jìn)民間資本的領(lǐng)域進(jìn)一步擴(kuò)展至核電、電網(wǎng)、衛(wèi)星、機(jī)場、水利、公用事業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時還包括市政運(yùn)營、生態(tài)環(huán)保、民營醫(yī)院、在線教育、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、體育產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域，都有積極的推動政策。預(yù)計未來政府仍將在以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主的多個領(lǐng)域加大投入力量，尤其是通過簡政放權(quán)充分調(diào)動民間資本的積極性。正如年初我們在三重斷裂帶的判斷中所分析的那樣，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)困局的首要原因是出現(xiàn)發(fā)展的斷裂帶，即傳統(tǒng)的增長動力已經(jīng)逐漸喪失，而新的增長點(diǎn)的有效形成還需要時間，*8表現(xiàn)為微觀調(diào)研中顯示的某些基層官員執(zhí)行力不夠，同時民營經(jīng)濟(jì)暫時不能得到充分的力量釋放。仍然需要通過“政府少管、社會多做、維護(hù)公平”的三大政策，為民間資本提供更強(qiáng)的信心保證和更大的展現(xiàn)舞臺，推動投資增長，激發(fā)經(jīng)濟(jì)自身動力。

　　無獨(dú)有偶，10月22日召開的APEC財長會議發(fā)表聯(lián)合聲明表示，全球經(jīng)濟(jì)的需求面持續(xù)薄弱，增長不均，速率不足以提供足夠的就業(yè)空缺，下行風(fēng)險顯現(xiàn)，有鑒于此，必須鼓動投資，以推動需求和經(jīng)濟(jì)增長――基建項目的投資能有效實(shí)現(xiàn)增長潛力，并有助達(dá)成發(fā)展目標(biāo)。會議同時發(fā)布了《APEC區(qū)域開發(fā)成功的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目實(shí)施路線圖》，聚焦“基礎(chǔ)設(shè)施投融資合作”這一主要議題，重點(diǎn)著眼于加強(qiáng)區(qū)域互聯(lián)互通，推廣基礎(chǔ)設(shè)施政府與社會資本合作（PPP）模式，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。

　　而中國主導(dǎo)的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行也已獲得了充分的共識，未來注冊資本或可達(dá)1000億美元，籌建目的為滿足亞太地區(qū)強(qiáng)勁的基建需求，同時為亞洲發(fā)展銀行和世界銀行留下的財政空缺架設(shè)財政橋梁。根據(jù)亞洲開發(fā)銀行此前預(yù)測，2010-2020年十年期間，亞洲地區(qū)需要投8萬億美元基礎(chǔ)設(shè)施資金，才能支撐目前經(jīng)濟(jì)增長的水平。這也意味著無論是滿足國內(nèi)需求還是走向亞太，基建投資仍將成為未來相當(dāng)長一段時間內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長核心動力。同時，應(yīng)進(jìn)一步通過PPP等融資方式吸引長期融資和撬動民間資本，解決目前亞太地區(qū)面臨的巨大的基礎(chǔ)設(shè)施融資缺口。

　　PPP模式上世紀(jì)90年代起源于英國，主要解決英國當(dāng)時的城市公共管理的效率問題。英國利用這種模式不僅建設(shè)和運(yùn)營地鐵、橋梁、機(jī)場、電廠、水廠、污水與垃圾處理等，甚至利用這種模式建設(shè)和管理醫(yī)院和監(jiān)獄，英國采用PPP模式建設(shè)或運(yùn)營的項目總投資超過1000億美元。

　　對于中國來說，過去基建投資增長的主力軍是地方政府。隨著《預(yù)算法》的修訂以及《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》的出臺，在預(yù)算管理和債務(wù)約束的情況下，傳統(tǒng)GDP錦標(biāo)賽下的地方政府投資沖動將被抑制，鼓勵和吸引社會資本以合資、獨(dú)資、特許經(jīng)營等方式參與基建投資，即所謂的PPP模式（公私合作伙伴關(guān)系）也成為必然的選擇。

　　應(yīng)該說引入民資將是本屆政府的重要課題：去年7月24日，國務(wù)院常務(wù)會議中要求向地方和社會資本開放城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路等的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)；七天后的國務(wù)院常務(wù)會議中更明確一步提出研究推進(jìn)政府向社會力量購買公共服務(wù)；9月6日的常務(wù)會議，則研究部署有效落實(shí)引導(dǎo)民間投資激發(fā)活力健康發(fā)展的措施。在十八屆三中全會的文件中，可以清晰看到本屆政府為民資松綁的思路越來越清晰，鼓勵民資進(jìn)入的領(lǐng)域有農(nóng)村建設(shè)、教育、醫(yī)療、文化等?；蛘吒鼜V義地看，未來可能考慮把新型城鎮(zhèn)化的主體任務(wù)──產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營、商業(yè)服務(wù)業(yè)發(fā)展、居住和保障型住房建設(shè)全部外包給獨(dú)立的市場主體來操刀?？晒﹨⒖嫉哪Ｊ桨ㄈA夏幸福模式（產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)）、萬達(dá)模式（商業(yè)地產(chǎn)）、平安模式（養(yǎng)老地產(chǎn)）、華僑城模式（旅游地產(chǎn)）、科賽模式（農(nóng)村小城鎮(zhèn)模式）等。

　　今年5月，財政部專門成立了PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并于9月23日發(fā)布了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，明確推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式“是國家確定的重大經(jīng)濟(jì)改革任務(wù)，對于加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升國家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度具有重要意義”，并要求各級財政部門重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域。與此同時，由財政部相關(guān)機(jī)構(gòu)起草的《政府與社會資本合作模式(PPP)操作指南》據(jù)悉也已進(jìn)入征求意見階段。

　　正如我們此前斷定，PPP模式或?qū)⒂型蔀榻?jīng)濟(jì)新動力。PPP有包括BOT在內(nèi)的多種具體形式，對應(yīng)不同類別的基礎(chǔ)設(shè)施項目和公私部門的具體需求。采用PPP融資模式的實(shí)質(zhì)：政府通過給予非政府企業(yè)長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及有效運(yùn)營。

　　必須承認(rèn)，資本的本性是逐利，想要在盈利性相對較弱的公共品投資中引入民資必然要考慮到民資進(jìn)入后的回報問題，政府必須轉(zhuǎn)換角色逐步適應(yīng)這一趨勢。在PPP過程中，政府的責(zé)任主要是調(diào)節(jié)進(jìn)入資本的盈利空間，一方面要保持項目回報率的吸引力，另一方面許多項目投資都帶有公益性，因此也要考慮到整體回報率不能過高。在這種模式下，還牽涉到政府和民資投資主要領(lǐng)域的分配，未來的投資中政府還需要對自身參與建設(shè)的領(lǐng)域進(jìn)行限制和規(guī)范，以防與民爭利。PPP模式既要避免政府把社會資本當(dāng)成接棒融資的冤大頭，也要避免新一輪資本尋租的再分配“盛宴”。

　　吸引民間投資的關(guān)鍵是保證合理的投資回報率，諸多有穩(wěn)定回報的行業(yè)民間資本介入程度已經(jīng)頗深，關(guān)鍵在于那些沒有穩(wěn)定回報預(yù)期的行業(yè)和項目，如何通過制度改革、后期的經(jīng)營和服務(wù)創(chuàng)造出吸引民間資本的條件。倘若如此，不但可以解決政府的債務(wù)問題（其實(shí)就是我們一直提的移杠桿），而且投資的有效性也將大大增強(qiáng)。

　　24日國務(wù)院常務(wù)會議提出了一些提高PPP吸引力的細(xì)化方式。會議強(qiáng)調(diào)，要優(yōu)化政府投資方向，通過投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等，優(yōu)先支持引入社會資本的項目。創(chuàng)新信貸服務(wù)，支持開展排污權(quán)、收費(fèi)權(quán)、購買服務(wù)協(xié)議質(zhì)（抵）押等擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)，探索利用工程供水、供熱、發(fā)電、污水垃圾處理等預(yù)期收益質(zhì)押貸款。采取信用擔(dān)保、風(fēng)險補(bǔ)償、農(nóng)業(yè)保險等方式，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資能力。發(fā)揮政策性金融作用，為重大工程提供長期穩(wěn)定、低成本資金支持。發(fā)展股權(quán)和創(chuàng)業(yè)投資基金，鼓勵民間資本發(fā)起設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金，政府可通過認(rèn)購基金份額等方式給予支持。支持重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)項目開展股權(quán)和債券融資。這應(yīng)當(dāng)也是筆者一直強(qiáng)調(diào)的中國式移杠桿――即地方移中央，財政移貨幣、政府移居民、商行移投行、國內(nèi)移國外的一個有機(jī)部分。

　　我們認(rèn)為，PPP模式不僅僅是市場所理解的是用于解決地方政府融資困境，關(guān)鍵還在于強(qiáng)化民資信心，提升投資效率，激發(fā)經(jīng)濟(jì)自身動力。對于資本市場而言，建議關(guān)注參與過PPP運(yùn)營模式項目的上市公司，如涉及油氣管網(wǎng)、信息、電網(wǎng)、高鐵等新型基建，以及環(huán)保、民營醫(yī)院、有特殊模式的一級土地開發(fā)、受益于投資領(lǐng)域放寬（如進(jìn)入養(yǎng)老、基建等長期產(chǎn)業(yè)投資）的保險行業(yè)等領(lǐng)域的投資機(jī)會。

　　（作者系東方證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家）
　　來源：上海證券報

 

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