如果說(shuō)十年前審計(jì)報(bào)告結(jié)果首次向社會(huì)公開(kāi)，人們對(duì)財(cái)政資金管理和使用中存在嚴(yán)重問(wèn)題感到觸目驚心，但是此后年年審計(jì)，不斷出現(xiàn)同樣問(wèn)題，則值得人們對(duì)屢審屢犯根源與對(duì)策的深思。
 
　　屢審屢犯，帶來(lái)的不僅是財(cái)政資金的損失浪費(fèi)
　　京滬高速鐵路是近年來(lái)我國(guó)一次投資規(guī)模較大的建設(shè)項(xiàng)目，概算總投資高達(dá)2176億多元。為管好、用好這筆巨額投資，審計(jì)署對(duì)其進(jìn)行了長(zhǎng)期跟蹤審計(jì)。
　　2009年，審計(jì)人員對(duì)京滬高鐵進(jìn)行首次審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，中鐵一局、三局、四局、十二局、二十四局和中交第四公路工程局有限公司、中交路橋北方工程有限公司7家施工單位用假發(fā)票入賬。對(duì)此，原鐵道部、京滬公司及各參建單位研究制定了整改方案，相關(guān)違法違紀(jì)人員被移送司法機(jī)關(guān)處理。這一情況還向社會(huì)進(jìn)行了公告。
　　沒(méi)想到的是，2010年審計(jì)人員在對(duì)京滬高鐵進(jìn)行了第二次跟蹤審計(jì)時(shí)，上述7家單位又被查出虛假發(fā)票365張，金額高達(dá)5300多萬(wàn)元。
　　同一項(xiàng)目，同樣單位，在同類問(wèn)題上，不僅屢審屢犯，邊審邊犯，而且邊改邊犯，改完再犯。這種屢教不改既是對(duì)國(guó)家法制權(quán)威的挑戰(zhàn)，更是對(duì)社會(huì)誠(chéng)信的一種深深傷害。
　　“實(shí)事求是地講，屢審屢犯的問(wèn)題確實(shí)存在。”審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義說(shuō)，“目前，我們發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題大致可分為兩類：一類是個(gè)案問(wèn)題，審計(jì)發(fā)現(xiàn)后能夠及時(shí)整改;另一類是帶有一定普遍性的問(wèn)題，年年審、年年有，屢審屢犯。”
　　翻開(kāi)審計(jì)署已向社會(huì)發(fā)布的數(shù)十份專項(xiàng)審計(jì)結(jié)果公告，工程建設(shè)領(lǐng)域存在的違規(guī)招投標(biāo)問(wèn)題，金融機(jī)構(gòu)存在的虛增存款問(wèn)題，國(guó)有企業(yè)存在的決策失誤問(wèn)題……比比皆是。
　　對(duì)比近十年來(lái)審計(jì)署向全國(guó)人大常委會(huì)所作的審計(jì)工作報(bào)告，虛報(bào)多領(lǐng)預(yù)算資金、轉(zhuǎn)移挪用或擠占財(cái)政資金、私設(shè)賬外賬和小金庫(kù)……有些部門在同一問(wèn)題上次次“榜上有名”。
　　屢審屢犯，帶來(lái)的不僅是財(cái)政資金的損失浪費(fèi)，更是政府公信力的喪失，同時(shí)也提供了滋生腐敗問(wèn)題的“土壤”。近五年來(lái)，全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)共發(fā)現(xiàn)各類問(wèn)題金額數(shù)以萬(wàn)億元計(jì)，而向司法紀(jì)檢機(jī)關(guān)移送重大違法違規(guī)案件也有近萬(wàn)件之多。
 
　　違法成本低，監(jiān)督?jīng)]跟上，制度有漏洞
　　在同樣的問(wèn)題上，損失了一筆又一筆財(cái)政資金，倒下了一批又一批領(lǐng)導(dǎo)干部，為何如此積重難返?
　　首先是違法成本低。2011年，某市審計(jì)局向外界公布了對(duì)市直單位21名黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果，涉及違規(guī)金額2.3億元。然而，審計(jì)結(jié)果公告在擺出大量違規(guī)事實(shí)后，卻將違規(guī)賬單全都記在了單位頭上，而沒(méi)有向經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象對(duì)號(hào)和集中，也沒(méi)有對(duì)被審計(jì)人領(lǐng)導(dǎo)、決策、管理方面的情況和能力作出鑒證和評(píng)價(jià)。
　　全國(guó)人大常委會(huì)委員陳喜慶認(rèn)為，審計(jì)的目的就是要對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任追究，使其承擔(dān)應(yīng)有的違法違規(guī)成本，同時(shí)向社會(huì)公告以儆效尤。而這個(gè)市的做法“猶抱琵琶半遮面”。說(shuō)穿了，是對(duì)事不對(duì)人。既不利于促進(jìn)權(quán)力制衡機(jī)制的形成，也削弱了審計(jì)的效力，極易導(dǎo)致屢審屢犯的“拉鋸戰(zhàn)”。
　　其次是監(jiān)督?jīng)]跟上。不久前，審計(jì)署向社會(huì)公告了移送至有關(guān)部門并已辦結(jié)的38起違法違紀(jì)案件和事項(xiàng)處理情況。公告中，“董事長(zhǎng)”“總經(jīng)理”“局長(zhǎng)”“行長(zhǎng)”“書(shū)記”等字眼頻頻出現(xiàn)，由此暴露出的“一把手”屢屢涉案問(wèn)題發(fā)人深省，而其違法違紀(jì)形式無(wú)非還是決策失誤、以權(quán)謀私、私分公產(chǎn)等一些老問(wèn)題。
　　這些老問(wèn)題的背后，暴露出的是對(duì)“一把手”的權(quán)力缺乏有效制衡——個(gè)別部門、單位權(quán)力過(guò)于集中，行政審批權(quán)限過(guò)大;決策機(jī)制不健全，缺乏科學(xué)決策、民主決策的制度保障;有法不依，有章不循，違反規(guī)定程序越權(quán)決策、非法決策?？梢哉f(shuō)，沒(méi)有對(duì)權(quán)力的充分制約與監(jiān)督，任何人放在這個(gè)位置上都有可能以身試法，而在同一問(wèn)題上放倒多個(gè)干部的情況也不足為奇了。
　　最后，也是最根本的，制度有漏洞。劉家義曾指出：“經(jīng)常發(fā)生、不斷發(fā)生、反復(fù)發(fā)生的問(wèn)題很可能是體制性的問(wèn)題。同樣，如果我們的體制適應(yīng)、制度健全，屢審屢犯的問(wèn)題就會(huì)大大減少。”
　　綜觀近年審計(jì)結(jié)果，體制機(jī)制不完善往往是滋生一些老大難問(wèn)題的“土壤”，比如預(yù)算編制不細(xì)化、財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配、行政職能不清晰等。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，擠占挪用財(cái)政資金一直是屢審屢犯的問(wèn)題，究其原因，往往不是相關(guān)人員有意為之，也不是沒(méi)有相關(guān)體制機(jī)制，而是體制機(jī)制不完善。
　　審計(jì)署今年專門組織700名審計(jì)人員利用4個(gè)月時(shí)間對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的撥付、管理、使用各環(huán)節(jié)進(jìn)行了自上而下的全覆蓋審計(jì)，發(fā)現(xiàn)有42%的資金被結(jié)存在各級(jí)財(cái)政或主管部門，撥付到項(xiàng)目單位的資金又有近2%被虛報(bào)冒領(lǐng)、擠占挪用，而抽查的項(xiàng)目中23%實(shí)施進(jìn)度緩慢或建成后未實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。進(jìn)一步審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這些問(wèn)題的背后是當(dāng)前分稅制財(cái)政體制存在的地方政府有事權(quán)無(wú)財(cái)權(quán)這一深刻體制問(wèn)題。
　　據(jù)介紹，目前，中央轉(zhuǎn)移支付占中央公共財(cái)政支出比重、規(guī)定專門用途的轉(zhuǎn)移支付占中央轉(zhuǎn)移支付比重均高達(dá)60%以上。地方政府缺錢花，只能從中央轉(zhuǎn)移支付上想辦法，于是重分配輕管理、重投入輕效果問(wèn)題突出，致使部分項(xiàng)目無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果。加之管理不完善、分配不規(guī)范，資金自上而下層層結(jié)存，跑冒滴漏嚴(yán)重。
 
　　完善的體制機(jī)制是*4的“防腐劑”
　　前些年，審計(jì)查出的問(wèn)題一公布，人們往往十分關(guān)注。如今，同樣的問(wèn)題一再公布，人們多少有些“審丑疲勞”了。
　　但是，針對(duì)這些老問(wèn)題，審計(jì)部門卻不敢有絲毫懈怠。
　　審計(jì)署前任審計(jì)長(zhǎng)李金華曾經(jīng)有這樣一句名言：“對(duì)待屢審屢犯，*4的辦法就是屢犯屢審。只要問(wèn)題存在，就堅(jiān)持審下去。”
　　多年來(lái)，審計(jì)部門正是以這樣的執(zhí)著態(tài)度與違法違規(guī)進(jìn)行著不懈斗爭(zhēng)，你屢審屢犯，我就屢犯屢審——跟蹤審計(jì)，反復(fù)點(diǎn)名，建議追究責(zé)任，加大曝光力度。一年年披露、一次次整改，使各級(jí)政府部門逐步認(rèn)識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重，使全社會(huì)形成促進(jìn)審計(jì)查出問(wèn)題整改的輿論壓力。前些年有些部委還對(duì)審計(jì)查出問(wèn)題拒不整改，如今積極整改并主動(dòng)發(fā)布整改結(jié)果已經(jīng)成為他們自發(fā)的行為。
　　然而，根治屢審屢犯頑疾，光靠審計(jì)部門一家是不夠的。陳喜慶提出，應(yīng)加大審計(jì)結(jié)果執(zhí)行的力度，使違法違規(guī)的成本加大，維護(hù)審計(jì)的嚴(yán)肅性，促進(jìn)整改。
　　韓曉武也認(rèn)為，針對(duì)屢審屢犯問(wèn)題，必須加大監(jiān)督力度。首先，國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)管，切實(shí)改變重分配、輕監(jiān)管的理財(cái)觀念，建立監(jiān)督機(jī)制和考核機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行問(wèn)責(zé)制度。其次，全國(guó)人大及其常委會(huì)也應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督，可以考慮將審計(jì)查出問(wèn)題整改情況的報(bào)告提交常委會(huì)審議，一督到底。
　　“從根本上看，解決屢審屢犯問(wèn)題還是要靠制度建設(shè)。”劉家義說(shuō)。近年來(lái)，審計(jì)部門越來(lái)越注重從制度層面分析問(wèn)題、提出建議，審計(jì)報(bào)告也開(kāi)始用更多篇幅、更多筆墨揭示制度缺陷與管理漏洞——連續(xù)7年聚焦現(xiàn)行財(cái)政體制，直指政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配，促進(jìn)深化分稅制財(cái)政體制改革;連續(xù)5年，通過(guò)對(duì)財(cái)政資金的全覆蓋審計(jì)倒逼預(yù)算的全口徑管理，并在審計(jì)報(bào)告中呼吁提高預(yù)算的完整性、執(zhí)行的規(guī)范性、決算的準(zhǔn)確性;在審計(jì)部門的推動(dòng)下，一些體制機(jī)制正在不斷完善：“三公經(jīng)費(fèi)”的公開(kāi)、全口徑預(yù)算制度的建立、民間借貸管理辦法的制定、國(guó)企重大決策機(jī)制的建立……
　　國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)近期在審計(jì)署考察時(shí)也提出，要以審計(jì)倒逼各項(xiàng)制度的完善，推動(dòng)建立不敢貪、不能貪的機(jī)制。這一觀點(diǎn)充分體現(xiàn)了著力治本、防患未然的原則，也是根治屢審屢犯的良藥。
　　誠(chéng)然，審計(jì)的前提是完善各項(xiàng)制度。但這需要一個(gè)很長(zhǎng)的過(guò)程，不可能一蹴而就。但是，隨著制度的健全和完善，不僅審計(jì)時(shí)的屢審屢犯問(wèn)題大大減少，還能逐步建立起保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，使事后追責(zé)更少一些，事先預(yù)防更多一些。從這一點(diǎn)講，完善的體制機(jī)制無(wú)疑是*4的“防腐劑”。

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