20年后，在建立現(xiàn)代財(cái)政制度的旗幟下，我國(guó)迎來(lái)了新一輪財(cái)政改革。站在這一起點(diǎn)上，再次回顧和總結(jié)分稅制改革，自有新的意義。
　　今年是我國(guó)實(shí)施分稅制改革20周年。自分稅制改革實(shí)施以來(lái),圍繞它的討論和爭(zhēng)論一直就沒(méi)有中斷過(guò)。但無(wú)論如何，分稅制改革給中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的巨大影響毋庸置疑。20年后，在建立現(xiàn)代財(cái)政制度的旗幟下，我國(guó)迎來(lái)了新一輪財(cái)政改革。站在這一起點(diǎn)上，再次回顧和總結(jié)分稅制改革，自有新的意義。為此，記者日前采訪了中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院院長(zhǎng)馬海濤教授。
　　“不要忘了我們當(dāng)初為什么出發(fā)”
　　在采訪中，馬海濤表示，關(guān)于分稅制改革的緣起及其對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的多方面的巨大成就，各方面已有較多總結(jié)，在他本人主編、新近出版的《中國(guó)分稅制改革20年：回顧與展望》一書(shū)中，也有詳細(xì)論述。他想強(qiáng)調(diào)的是：不要忘了我們當(dāng)初為什么出發(fā)。
　　他說(shuō)，1993年召開(kāi)的十四大確立了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)。財(cái)政體制作為經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，自然也要與其適應(yīng)。因此，實(shí)行分稅制改革是建立我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然選擇和要求。
　　而且，如時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理朱镕基所言，不改革，中央財(cái)政已經(jīng)“日子過(guò)不下去了”。分稅制改革前，我國(guó)宏觀稅負(fù)逐步走低，1993年僅為12.6%，遠(yuǎn)低于發(fā)展中國(guó)家22.8%和發(fā)達(dá)國(guó)家32.2%的平均水平;中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重到1993年也僅為22.0%，與同期世界各國(guó)相比也屬最低國(guó)家之一。“蛋糕”如此小，政府提供公共物品和實(shí)施宏觀調(diào)控的能力遇到極大挑戰(zhàn)。
　　馬海濤還指出了當(dāng)時(shí)國(guó)際格局發(fā)生重大變化這一背景。他說(shuō)，1991年蘇東劇變的背后有財(cái)政失控、中央權(quán)威削弱的深刻原因。中央認(rèn)識(shí)到，如不從財(cái)政體制上加以調(diào)整，地方保護(hù)、貪腐問(wèn)題甚至危及國(guó)家穩(wěn)定的社會(huì)動(dòng)蕩都將因此埋下隱患。
　　因此，從中國(guó)歷史的長(zhǎng)河里來(lái)觀察這20年，分稅制改革的方向無(wú)疑是正確的，對(duì)于推動(dòng)中國(guó)全面進(jìn)步起到了重大作用：通過(guò)理順中央和地方之間的財(cái)政關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)和我國(guó)改革開(kāi)放，為實(shí)現(xiàn)中華民族全面復(fù)興奠定了財(cái)政基礎(chǔ)，標(biāo)志著我國(guó)財(cái)政體制由行政性分權(quán)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，大大強(qiáng)化了中央政府的宏觀調(diào)控能力，充分調(diào)動(dòng)了地方政府理財(cái)和財(cái)政改革的積極性，推動(dòng)了統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。
　　具體體現(xiàn)在：一是財(cái)政“兩個(gè)比重”穩(wěn)中有升，形成了中央財(cái)政收入穩(wěn)步增長(zhǎng)機(jī)制，中央宏觀調(diào)控能力不斷增強(qiáng)。這從近年來(lái)我國(guó)成功應(yīng)對(duì)亞洲金融風(fēng)暴、國(guó)際金融危機(jī)等宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、以及國(guó)內(nèi)自然災(zāi)害等實(shí)例中可以看出。
　　二是充分調(diào)動(dòng)了地方各級(jí)政府財(cái)政理財(cái)和財(cái)政改革的積極性，初步建立起適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)代預(yù)算管理制度。在分稅制改革的基礎(chǔ)上，相繼啟動(dòng)了部門預(yù)算、“收支兩條線”、國(guó)庫(kù)集中收付制度、政府采購(gòu)制度以及績(jī)效預(yù)算等預(yù)算管理制度改革，初步理順了政府間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。
　　三是推動(dòng)了我國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，為市場(chǎng)體系的發(fā)育創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件，也為發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提供了可能。
　　四是轉(zhuǎn)移支付制度緩解了地區(qū)間財(cái)力差距的擴(kuò)大。在分稅制明確中央與地方財(cái)政支出范圍和財(cái)政收入分配格局的基礎(chǔ)上，建立了轉(zhuǎn)移支付制度以協(xié)調(diào)地方各級(jí)政府間的關(guān)系。
　　當(dāng)然，肯定分稅制改革的方向正確以及所取得的巨大成就，也無(wú)需否認(rèn)其中存在的問(wèn)題。但馬海濤強(qiáng)調(diào)，其中有三個(gè)不同層次或性質(zhì)的問(wèn)題：
　　*9，因受制于當(dāng)時(shí)的客觀條件導(dǎo)致的分稅制改革先天不足問(wèn)題。在《中國(guó)分稅制改革20年：回顧與展望》一書(shū)中，有一部分專門講到了“中國(guó)分稅制改革的特殊性”，其中包含5個(gè)方面的內(nèi)容，如，在中央集權(quán)下的分稅制、“分受益權(quán)、不分立法權(quán)”的分稅制、中央收支集中度依舊不高的分稅制、稅收體系逐步完善進(jìn)程中的分稅制和帶有稅收返還等過(guò)渡期特征的分稅制等。馬海濤說(shuō)，分稅制改革客觀上是一個(gè)系統(tǒng)工程，上述這些“特殊性”因素的存在，說(shuō)明分稅制改革的外部環(huán)境和條件并不十分成熟，從而出現(xiàn)改革的先天不足。
　　第二，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化出現(xiàn)的新情況以及發(fā)展目標(biāo)的變化導(dǎo)致原有的制度不適應(yīng)。如，從我們的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)從過(guò)去的“三位一體”逐步發(fā)展到“五位一體”，導(dǎo)致地方政府事權(quán)不斷增加，這是過(guò)去沒(méi)有的。
　　第三，主要是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、行政管理體制或者政績(jī)考核的導(dǎo)向等方面存在的問(wèn)題，但卻集中反映在財(cái)政或分稅制方面的“假象”，如“土地財(cái)政”和地方債等。
　　馬海濤強(qiáng)調(diào)，用不斷發(fā)展變化的情況和目標(biāo)反過(guò)來(lái)指責(zé)分稅制改革，不是實(shí)事求是的態(tài)度。十八屆三中全會(huì)提出了建立現(xiàn)代財(cái)政制度的目標(biāo)，分稅制則是其中的核心?？梢哉f(shuō)，20年前的分稅制改革奠定了建立現(xiàn)代財(cái)政制度的邏輯起點(diǎn)。
　　“土地財(cái)政”和地方債問(wèn)題是分稅制帶來(lái)的嗎?
　　所謂“土地財(cái)政”和地方債務(wù)激增是當(dāng)前社會(huì)上關(guān)于財(cái)政問(wèn)題的兩大熱點(diǎn)，不少人將這兩個(gè)問(wèn)題的根源歸結(jié)于分稅制改革。但馬海濤認(rèn)為，這實(shí)際是一種假象。
　　他認(rèn)為，嚴(yán)格講，中國(guó)并不存在“土地財(cái)政”這一概念。地方政府圍繞土地使用權(quán)出讓和抵押所進(jìn)行的“以地謀發(fā)展”，與其說(shuō)是“土地財(cái)政”，還不如說(shuō)這是一種以土地使用權(quán)出讓為載體的土地投融資行為。他認(rèn)為，“土地財(cái)政”現(xiàn)象的真實(shí)原因有如下幾點(diǎn)：
　　我國(guó)地方政府帶有典型的“租金政府”特征，具有通過(guò)控制土地要素牟取租金的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)。因歷史原因造成的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)分割和國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)分割，使得地方政府通過(guò)壟斷國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)獲取行政租金成為了可能。國(guó)有行政壟斷不僅阻礙了農(nóng)村集體土地進(jìn)入國(guó)有土地一級(jí)市場(chǎng)，還對(duì)土地二級(jí)市場(chǎng)有強(qiáng)烈抑制作用。
　　財(cái)政體制事權(quán)和財(cái)力劃分不匹配。“分稅制”改革時(shí)中央、地方增值稅分享合約中除規(guī)定基數(shù)返還外，對(duì)增量部分按實(shí)際增長(zhǎng)率的1∶0.3分成。這一條款暗中保證了中央財(cái)政在增值稅分享中的份額逐年擴(kuò)大。由于分稅制改革時(shí)中央財(cái)政的財(cái)力嚴(yán)重不足，無(wú)法承擔(dān)起與發(fā)達(dá)國(guó)家中央政府相類似的職能，大量的事權(quán)被下壓到地方政府，帶來(lái)了財(cái)力與事權(quán)不匹配。盡管一般性轉(zhuǎn)移支付體制能夠緩解這一問(wèn)題，但若不調(diào)整事權(quán)劃分，僅從財(cái)力角度進(jìn)行保障是不行的。
　　傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的固有缺陷與地方政府代理人*5化自身利益的理性選擇。對(duì)地方官員政績(jī)考核目標(biāo)的錯(cuò)位也是導(dǎo)致以地生財(cái)?shù)脑蛑弧，F(xiàn)行的地方官員政績(jī)考核和晉升激勵(lì)約束方式，使地方官員需要通過(guò)做大GDP和上繳財(cái)政收入來(lái)顯示政績(jī)，以此獲得提升或保住位置的機(jī)會(huì)。而在目前體制下，吸引制造業(yè)投資、擴(kuò)大地方政府收入的*4辦法就是出讓國(guó)有建設(shè)用地。
　　馬海濤表示，由于土地出讓具有成本低、價(jià)值大、能撬動(dòng)銀行貸款、啟動(dòng)項(xiàng)目投資、拉動(dòng)固定資產(chǎn)投資和促進(jìn)GDP短期增長(zhǎng)等特點(diǎn)成為a1選擇。如果不建立有效的、對(duì)于地方政府財(cái)政支出預(yù)算編制和執(zhí)行的監(jiān)督考核機(jī)制，并嚴(yán)格執(zhí)行這一機(jī)制;如果不改變GDP增長(zhǎng)的政績(jī)考核機(jī)制，即使調(diào)整中央地方財(cái)政分權(quán)，或者征收房地產(chǎn)稅和發(fā)行地方政府債券，也無(wú)法遏制地方政府追求土地出讓收益的沖動(dòng)，所謂的“土地財(cái)政”也就無(wú)法破除。
　　地方政府債務(wù)問(wèn)題也有類似情況。馬海濤說(shuō)，我國(guó)地方政府債務(wù)的膨脹并不僅僅是由于分稅制改革造成地方政府缺錢，而是不徹底的財(cái)政分權(quán)體制下地方政府面臨的財(cái)政激勵(lì)和財(cái)政體制中地方債務(wù)管理的缺失。要解決地方政府債務(wù)問(wèn)題，必須通過(guò)相關(guān)改革使得地方政府投融資走上良性循環(huán)道路。具體包括：降低地方政府對(duì)土地出讓收入的依賴，為地方政府增加穩(wěn)定的財(cái)政收入來(lái)源;健全土地市場(chǎng)管理制度，規(guī)范地方政府融資中的土地抵押擔(dān)保行為;逐步建立規(guī)范的地方政府自行發(fā)債制度，實(shí)現(xiàn)地方政府一級(jí)財(cái)權(quán)，一級(jí)債權(quán)，這也是深化分稅制改革的要求。
　　馬海濤強(qiáng)調(diào)，所謂“土地財(cái)政”和地方債激增問(wèn)題的背后，客觀上有所謂中央財(cái)力上收、事權(quán)下放的原因，但根本原因還是地方政府缺乏預(yù)算硬約束導(dǎo)致的支出“無(wú)窮大”沖動(dòng)，也暴露了我國(guó)財(cái)政權(quán)力配置的分散和分割現(xiàn)象。財(cái)政部門在“土地財(cái)政”和地方債問(wèn)題上的發(fā)言權(quán)不夠，“全口徑預(yù)算管理”得不到很好落實(shí)，卻要承擔(dān)財(cái)政的“兜底責(zé)任”。這種“小馬拉大車”的狀態(tài)與中央確定的財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的地位是不相稱的。
　　他呼吁，在財(cái)政加強(qiáng)自身建設(shè)、提高駕馭財(cái)政問(wèn)題能力的同時(shí)，財(cái)政在國(guó)家治理和政府管理中的地位也亟待相應(yīng)提升。
　　完善分稅制改革首先需要加快構(gòu)建地方稅體系
　　馬海濤告訴記者，事實(shí)上分稅制改革一直在不斷完善當(dāng)中，如2002年所得稅收入分享改革、2004年出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制改革、證券交易印花稅、金融保險(xiǎn)營(yíng)業(yè)稅分享辦法調(diào)整、跨省市總分機(jī)構(gòu)企業(yè)所得稅分配改革和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的不斷完善等。
　　對(duì)于今后如何進(jìn)一步完善和深化分稅制改革，馬海濤提出，應(yīng)在合理界定政府與市場(chǎng)邊界的基礎(chǔ)上，明確中央政府與地方政府的事權(quán)和事責(zé)，調(diào)整政府間收入分配格局，加快構(gòu)建地方稅體系，完善省以下財(cái)政體制，硬化預(yù)算約束。
　　其中，較為迫切的任務(wù)是，調(diào)整政府間財(cái)政收入分配格局，完善地方稅制，為地方履行職能提供財(cái)力保障。他建議，房地產(chǎn)稅未來(lái)可以成為地方稅的主體稅種。其他可供選擇的方案還包括：一是消費(fèi)稅征稅環(huán)節(jié)調(diào)整至零售環(huán)節(jié)，并劃給地方;二是營(yíng)改增之后，參照所得稅制做法，增將值稅改為中央與地方“四六”分成;三是消費(fèi)稅劃給地方，增值稅中央與地方實(shí)行“一九”分成;四是將部分個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅劃給地方，而跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一核算的劃歸中央。此外，可以考慮開(kāi)征并將環(huán)境保護(hù)稅列為地方稅種，可考慮“逆轉(zhuǎn)”后的所得稅地方分享規(guī)模也相應(yīng)提高，為地方稅制“站腳助威”。
　　在構(gòu)建地方稅體系的基礎(chǔ)上，要硬化預(yù)算約束，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。馬海濤認(rèn)為，地方政府債務(wù)*5的隱患是債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張和舉債融資不規(guī)范所帶來(lái)的償債風(fēng)險(xiǎn)。從縱向維度來(lái)看，地方政府依仗“中央兜底”的思維容易引發(fā)因償債所導(dǎo)致的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn);從橫向維度來(lái)看，地方政府債務(wù)的償還風(fēng)險(xiǎn)也可能引發(fā)由財(cái)政向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)蔓延的國(guó)家金融風(fēng)險(xiǎn)。地方政府兜底，形成逆向激勵(lì)，是我國(guó)地方政府債務(wù)*5的隱患。應(yīng)通過(guò)修改《預(yù)算法》，盡快建立一套高效、透明的地方債券管理制度，強(qiáng)化地方政府預(yù)算硬約束，控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。他表示，要明晰中央政府與地方政府事權(quán)和事責(zé)。中央政府與地方政府事權(quán)和事責(zé)的劃分應(yīng)遵循外部性、信息復(fù)雜性和激勵(lì)相容“三原則”。如教育、公共衛(wèi)生、司法等部分事權(quán)事責(zé)上收，集中到中央，同時(shí)將適宜地方政府的事權(quán)和事責(zé)賦予地方。

 
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