隨著“營(yíng)改增”的基本到位，應(yīng)盡快清理、簡(jiǎn)化合并現(xiàn)行較為繁瑣的稅率檔次，充分體現(xiàn)增值稅的“中性”特點(diǎn)，規(guī)范征管。
　　1994年分稅制改革的確定對(duì)于我國(guó)建立公共財(cái)政體系和推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革具有里程碑意義。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，財(cái)稅體制暴露出的問(wèn)題也日漸突出。十八屆三中全會(huì)將財(cái)政定位為“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，這意味著新一輪財(cái)稅體制改革上升至國(guó)家層面。
　　6月30日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，審議通過(guò)《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，明確了新一輪財(cái)稅體制改革的三大領(lǐng)域。在賈康看來(lái)，我們亟須把財(cái)政服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的任務(wù)，落實(shí)到一套以“現(xiàn)代性”為取向的“路線圖與時(shí)間表”的狀態(tài)上。
　　日前，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，審議通過(guò)了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》。會(huì)議指出深化財(cái)稅體制改革應(yīng)重點(diǎn)推進(jìn)三個(gè)方面的改革：改進(jìn)預(yù)算管理制度、深化稅收制度改革以及調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系。
　　財(cái)稅體制改革不僅關(guān)聯(lián)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還關(guān)聯(lián)行政體制，涉及各個(gè)方面的利益關(guān)系，更何況改革已走過(guò)30多年，剩下的任務(wù)更是難啃的硬骨頭。既然已經(jīng)明確財(cái)稅改革要再闖大關(guān)，其路徑、意義和作用自然備受關(guān)注，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)NBD)記者帶著這些問(wèn)題專(zhuān)訪了財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康。
　　現(xiàn)代國(guó)家治理離不開(kāi)財(cái)政改革
　　NBD：怎樣理解財(cái)政與現(xiàn)代國(guó)家治理之間的關(guān)系?
　　賈康：現(xiàn)代國(guó)家治理，是十八大確立“五位一體”全面改革綱領(lǐng)后提煉出的治國(guó)施政基本理念，其相關(guān)的“治理”概念，不同于過(guò)去說(shuō)得很多的“管理”、“調(diào)控”，表述的是多元主體充分互動(dòng)的整套制度安排與機(jī)制聯(lián)結(jié)，其中有管理也有自管理，有調(diào)控也有自調(diào)控，有組織也有自組織，追求的是在*5包容性發(fā)展中以多元主體互動(dòng)帶來(lái)最充分的潛力釋放。
　　財(cái)政是國(guó)家政權(quán)“以政控財(cái)、以財(cái)行政”的分配體系，在十八屆三中全會(huì)的《決定》中表述為“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，這完全合乎學(xué)理，因?yàn)樨?cái)政處理的是公共資源配置問(wèn)題，而它必然拉動(dòng)、影響整體資源配置，服務(wù)于全局治理。關(guān)于整體的資源配置，《決定》中明確表述為依靠“現(xiàn)代市場(chǎng)體系”，“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，因此，財(cái)政的基礎(chǔ)和支柱作用就是要服務(wù)于現(xiàn)代市場(chǎng)體系健康運(yùn)轉(zhuǎn)，*5限度地發(fā)揮市場(chǎng)的正面效應(yīng)，同時(shí)輔助性地彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，使政府更好地發(fā)揮應(yīng)有作用。
　　財(cái)政在具體管理表現(xiàn)形式上的預(yù)算收支，是體現(xiàn)國(guó)家政權(quán)體系活動(dòng)的范圍、方向、重點(diǎn)和政策要領(lǐng)，必須首先在自己制度體系的安排層面，處理好政府和市場(chǎng)、中央和地方、公共權(quán)力體系和公民這三大基本的經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系，要使政府既不越位又不缺位，在市場(chǎng)發(fā)揮決定性資源配置作用的同時(shí)，來(lái)發(fā)揮政府應(yīng)該發(fā)揮的維護(hù)社會(huì)公平正義、讓市場(chǎng)主體在公平競(jìng)爭(zhēng)中釋放活力、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、扶助弱勢(shì)群體、優(yōu)化收入分配等作用，以促進(jìn)社會(huì)和諧和長(zhǎng)治久安。
　　我們亟須結(jié)合十八屆三中全會(huì)后的整體改革設(shè)計(jì)思路，把財(cái)政服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的深化改革任務(wù)，落實(shí)到一套以“現(xiàn)代性”為取向的“路線圖與時(shí)間表”的狀態(tài)上。
　　NBD：今年距離1994年分稅制改革恰好20年，伴隨這么多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又有不少矛盾問(wèn)題顯現(xiàn)，現(xiàn)行財(cái)稅體制是否已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)狀?
　　賈康：我們必須充分肯定我國(guó)于1994年推出“分稅制”配套改革的基本制度成果，并加以鞏固和提升。1994年分稅制改革的里程碑意義和歷史性貢獻(xiàn)在于“三位一體”地規(guī)范政府與企業(yè)、中央與地方、公權(quán)與公民關(guān)系，從行政性分權(quán)轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，決非所謂“重啟集權(quán)時(shí)代”之舉。
　　分稅制契合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，是鄧小平南方談話和黨中央確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式后，現(xiàn)實(shí)地構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)“三步走”現(xiàn)代化戰(zhàn)略的必然選擇，堅(jiān)持深化分稅制改革必須堅(jiān)定不移，使之在統(tǒng)一市場(chǎng)中橫向到邊、縱向到底地全覆蓋。
　　近年來(lái)批評(píng)之聲不絕于耳的“地方隱性負(fù)債”、“土地財(cái)政”以及仍未完全解決的“基層財(cái)政困難”等問(wèn)題，其產(chǎn)生的根源決不是由于分稅制，而恰恰是由于我國(guó)省以下財(cái)政體制至今遲遲不能真正進(jìn)入分稅制狀態(tài)，實(shí)際上是五花八門(mén)、復(fù)雜易變、討價(jià)還價(jià)色彩還較濃厚的分成制與包干制。
　　正是這種省以下我們?cè)缰榔洳荒苓m應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式的分成制和包干制等，造成了上述種種為人詬病的問(wèn)題。所以，在大思路上要合乎實(shí)際、“對(duì)癥下藥”地以分稅制在省以下的實(shí)際貫徹落實(shí)為重點(diǎn)，設(shè)計(jì)可行的深化改革方案。
　　NBD：財(cái)政在具體表現(xiàn)形式上的預(yù)算收支管理是改革重點(diǎn)之一，您認(rèn)為方向應(yīng)該是什么?
　　賈康：應(yīng)該是以信息系統(tǒng)和預(yù)測(cè)能力為支持，積極編制和發(fā)展完善中期(三年)滾動(dòng)預(yù)算，在提高透明度的前提下，加強(qiáng)全口徑政府財(cái)力的統(tǒng)籌調(diào)節(jié)，消抑以往諸多“法定剛性”項(xiàng)目的“板塊化”效應(yīng)，以及過(guò)多過(guò)濫的補(bǔ)助項(xiàng)目、稅收優(yōu)惠措施的副作用，加強(qiáng)財(cái)政支出全流程的績(jī)效約束，結(jié)合配套改革和加強(qiáng)管理，壓縮行政成本，追求預(yù)算資金綜合績(jī)效水平的提升。
　　地方債陽(yáng)光化以及政府與社會(huì)資本合作機(jī)制，在《預(yù)算法》修訂時(shí)應(yīng)該有所表述或作出呼應(yīng)。轉(zhuǎn)移支付也需要改進(jìn)，應(yīng)提升一般性轉(zhuǎn)移支付比重，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要盡可能整合減并，其比重要往下調(diào)。
　　專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金不應(yīng)再附加條件要地方配套，那實(shí)際上是逼著地方特別是欠發(fā)達(dá)的地方弄虛作假，是政府公權(quán)體系運(yùn)作的一種扭曲，會(huì)把局面弄得更加紊亂，不符合現(xiàn)代國(guó)家治理的要求。
　　稅改秉持四項(xiàng)原則
　　NBD：稅收制度完善的大方向是什么?
　　賈康：經(jīng)過(guò)20年的稅制改革，我國(guó)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的稅收制度得到長(zhǎng)足進(jìn)步，稅收籌集收入的功能明顯增強(qiáng)，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活的功能也在提升。
　　自1994年以來(lái)，稅收收入連續(xù)大幅增長(zhǎng)，占GDP的比重逐年提高，稅收作為財(cái)政收入最主要的來(lái)源，為政府履行職能、改善民生和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展提供了可靠的財(cái)力保障;稅制結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，在我國(guó)已經(jīng)初步構(gòu)建起以流轉(zhuǎn)稅和所得稅等為組合的眉目較清晰的復(fù)合稅制體系;稅收政策的宏觀調(diào)控功能逐漸增強(qiáng)。
　　我國(guó)新一輪稅制改革的目標(biāo)取向應(yīng)當(dāng)是：根據(jù)“五位一體”總布局、總要求，在保持宏觀稅負(fù)總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，繼續(xù)堅(jiān)持“簡(jiǎn)稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”的原則，充分發(fā)揮稅收籌集財(cái)政收入、調(diào)節(jié)分配、促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的職能作用。
　　我們需要逐步適當(dāng)降低間接稅比重，提高直接稅比重，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減稅與結(jié)構(gòu)性增稅的優(yōu)化平衡，建立一個(gè)能適應(yīng)和有效調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，體現(xiàn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策，既能滿足政府財(cái)力正常增長(zhǎng)需求、又能滿足優(yōu)化分配格局和促進(jìn)科技創(chuàng)新需要的稅收制度與政策體系，服務(wù)于更大程度、更大范圍發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，以及服務(wù)于政府合理發(fā)揮矯正市場(chǎng)失靈、維護(hù)公平正義和社會(huì)和諧的職能。
　　稅制改革既需要構(gòu)建一個(gè)富有剛性的制度體系，又需要建立一個(gè)具有一定彈性的稅收政策體系，以增強(qiáng)稅收服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的靈活性和針對(duì)性。
　　NBD：營(yíng)改增、資源稅和房產(chǎn)稅等稅種的改革方向被廣為關(guān)注，您的看法是什么?
　　賈康：當(dāng)前稅制改革的重頭戲是“營(yíng)改增”。“營(yíng)改增”在減輕稅負(fù)、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和提振消費(fèi)以及提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量方面具有重要作用，今后將分行業(yè)在全國(guó)推開(kāi)，成熟一個(gè)行業(yè)推進(jìn)一個(gè)行業(yè)，力爭(zhēng)在“十二五”末實(shí)現(xiàn)行業(yè)全覆蓋。
　　隨著“營(yíng)改增”的基本到位，應(yīng)盡快清理、簡(jiǎn)化合并現(xiàn)行較為繁瑣的稅率檔次，充分體現(xiàn)增值稅的“中性”特點(diǎn)，規(guī)范征管。
　　至于資源稅，首先擴(kuò)大征稅范圍，將煤炭、水資源等納入資源稅的征稅范圍，征收方式由從量征收改為從價(jià)征收，以進(jìn)一步發(fā)揮稅收促進(jìn)資源合理利用的作用。
　　提高資源稅稅負(fù)，既有空間也有必要，聯(lián)結(jié)著在基礎(chǔ)資源、能源產(chǎn)品比價(jià)關(guān)系和價(jià)格形成機(jī)制方面的配套改革任務(wù)，應(yīng)注重在“價(jià)稅財(cái)聯(lián)動(dòng)”框架下設(shè)計(jì)好資源稅改革與相關(guān)領(lǐng)域配套改革攻堅(jiān)克難的方案。
　　由于房地產(chǎn)稅與百姓財(cái)產(chǎn)直接相關(guān)，因此，近年來(lái)改革方案設(shè)計(jì)一直備受關(guān)注。值得注意的是，此次三中全會(huì)明確提出了加快房地產(chǎn)稅立法的問(wèn)題，與落實(shí)稅收法定原則相呼應(yīng)，更有利于體現(xiàn)房地產(chǎn)稅的公平性。
　　我國(guó)需在總結(jié)上海、重慶試點(diǎn)以及十市“空轉(zhuǎn)模擬評(píng)稅”試點(diǎn)等經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在加快立法中統(tǒng)籌整合理順?lè)康禺a(chǎn)稅費(fèi)制度，將現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅收和某些合理的房地產(chǎn)方面的行政性收費(fèi)一并合理化，并改變目前重流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅收、輕保有環(huán)節(jié)稅收的做法，將住房開(kāi)發(fā)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的部分稅負(fù)轉(zhuǎn)移到保有環(huán)節(jié)，適時(shí)推進(jìn)改革。
　　賦予地方適當(dāng)稅收管理權(quán)限
　　NBD：財(cái)稅改革*5的難點(diǎn)恐怕是中央與地方財(cái)政關(guān)系，您怎么看這個(gè)問(wèn)題?
　　賈康：我國(guó)省以下分稅制遲遲不能真正貫徹這一問(wèn)題的“病理分析”并不復(fù)雜，就是因?yàn)槲覈?guó)省以下還有市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“地方”的概念在中國(guó)至少有省、地級(jí)市、縣(含縣級(jí)市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四個(gè)層級(jí)，加上中央，整個(gè)政府財(cái)力分配體系中至少共有五個(gè)層級(jí)，如何依靠20個(gè)左右的稅種實(shí)行五級(jí)“分稅”，在技術(shù)上是無(wú)解的。
　　因而1994年以來(lái)實(shí)際僅在中央和省為代表的地方之間維系了分稅制框架的基本規(guī)范，而省以下遲遲未能進(jìn)入分稅制狀態(tài)。往前看的出路，則在于逐步推進(jìn)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“省直管縣”兩個(gè)層面的“扁平化”改革，把財(cái)政的實(shí)體層次減少到三級(jí)，使省以下的分稅制由無(wú)解變有解。
　　NBD：的確，地方債務(wù)數(shù)額較大、不透明和“土地財(cái)政”等問(wèn)題的癥結(jié)可以溯源至分稅制執(zhí)行不徹底，在這個(gè)問(wèn)題上，未來(lái)的規(guī)制路徑是什么?
　　賈康：按照中央、省、市縣三層級(jí)框架深化“分稅制”改革、重構(gòu)和優(yōu)化中央-地方財(cái)稅關(guān)系的基本原則與要領(lǐng)，是必須以合理界定各級(jí)政府職能即“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”為始發(fā)環(huán)節(jié)。
　　我們需要構(gòu)建“一級(jí)政權(quán)，有一級(jí)合理事權(quán)，呼應(yīng)一級(jí)合理財(cái)權(quán)，配置一級(jí)合理稅基，進(jìn)而形成一級(jí)規(guī)范、完整、透明的現(xiàn)代意義的預(yù)算，并配之以一級(jí)產(chǎn)權(quán)和一級(jí)舉債權(quán)”的三級(jí)分稅分級(jí)、上下貫通的財(cái)政體制，加上中央、省兩級(jí)自上而下的以“因素法”為主的轉(zhuǎn)移支付和必要的“生態(tài)補(bǔ)償”式的地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付。
　　這一體制安排如能建設(shè)到位，將使中國(guó)所有地區(qū)包括欠發(fā)達(dá)區(qū)域，都形成推行基本公共服務(wù)均等化所需的財(cái)力與其事權(quán)相匹配的境況，在“國(guó)家長(zhǎng)治久安”的全局概念上消除基層困難、隱性負(fù)債的隱患和矯正土地財(cái)政的偏頗。
　　NBD：就地方實(shí)際財(cái)政狀況而言，缺錢(qián)二字可能是關(guān)鍵詞，地方未來(lái)公開(kāi)透明的財(cái)源，應(yīng)該如何構(gòu)建?
　　賈康：明確財(cái)權(quán)與事權(quán)必需匹配的基礎(chǔ)上，我們需要健全地方稅系，賦予適當(dāng)?shù)亩愂展芾頇?quán)限。
　　自從十六屆三中全會(huì)以來(lái)，“賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)”就被提上了議事日程。十八屆三中全會(huì)再次明確指出：“保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。”
　　可見(jiàn)，適當(dāng)賦予地方政府稅政管理權(quán)限需與這一要求緊密結(jié)合。大方向應(yīng)該有三點(diǎn)，一是按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)的原則，通過(guò)對(duì)地方稅權(quán)的界定、地方主體稅種的確立和稅種結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，完善地方稅體系。
　　二是科學(xué)安排稅種分享比例，依據(jù)事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的客觀需要、民生事項(xiàng)的重要程度和社會(huì)公共管理的相關(guān)性等來(lái)確定稅種分享，凡與地方民生相關(guān)性大、更富地方特性的稅種，應(yīng)增大所在地的分享比例。
　　三是賦予地方對(duì)主體稅種一定的管理權(quán)限，如某些稅種的選擇權(quán)、某些具體稅率在一定區(qū)間內(nèi)的調(diào)整權(quán)。在保證國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策政令暢通，不擠占中央稅、共享稅稅源，不影響周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益的前提下，允許地方通過(guò)立法程序，并經(jīng)中央政府批準(zhǔn)，對(duì)具有區(qū)域性特征的稅源開(kāi)征地方性稅種。
　　NBD：經(jīng)過(guò)改革，房產(chǎn)稅和資源稅無(wú)疑可能成為地方未來(lái)的穩(wěn)定財(cái)源，其他待調(diào)整和分配的稅源還包含哪些?
　　賈康：隨著“營(yíng)改增”的推進(jìn)，原百分之百歸中央的消費(fèi)稅可能要讓出一部分給地方。消費(fèi)稅改革中，會(huì)調(diào)整一些稅目，然后把一部分稅目征收從生產(chǎn)、批發(fā)環(huán)節(jié)改到零售環(huán)節(jié)，交給地方，這是其方案設(shè)計(jì)的一個(gè)基本思路。
　　好處是什么呢?這樣不會(huì)激勵(lì)地方政府大搞招商引資辦企業(yè)，而會(huì)讓地方政府更加關(guān)心轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)與市場(chǎng)環(huán)境建設(shè)，促使市場(chǎng)購(gòu)銷(xiāo)兩旺，而同時(shí)地方政府過(guò)日子增加了一個(gè)新的財(cái)力來(lái)源。

 
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