8月13日出臺的《國務(wù)院關(guān)于促進融資擔(dān)保行業(yè)加快發(fā)展的意見》(國發(fā)〔2015〕43號)無疑將推動我國融資擔(dān)保行業(yè)進入一個新的發(fā)展階段。雖然《意見》的立足點是整個融資擔(dān)保行業(yè)的發(fā)展，但筆者以為，整個《意見》所彰顯的政策性回歸意味非常明顯，無論從《意見》的指導(dǎo)思想、原則、發(fā)展目標(biāo)還是具體要求，都反復(fù)強調(diào)了政府在促進融資擔(dān)保體系(包括再擔(dān)保體系)發(fā)展中的主導(dǎo)、支持和引導(dǎo)作用，凸顯了政府強化政策性融資擔(dān)保體系建設(shè)的導(dǎo)向。
　　這種政策導(dǎo)向非常契合我國目前融資擔(dān)保行業(yè)的現(xiàn)狀、實體企業(yè)特別是小微企業(yè)、“三農(nóng)”的融資狀況及傳統(tǒng)金融信貸供給偏好，也符合融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展的基本邏輯：發(fā)揮政府職能，解決“市場失靈”導(dǎo)致的眾多小微企業(yè)融資難問題。
　　小微企業(yè)融資難本質(zhì)上是“市場失靈”，需要政府“有形之手”的調(diào)節(jié)，而建立政策性擔(dān)保體系是世界各國扶持小微企業(yè)的慣例。
　　小微企業(yè)在市場競爭中客觀存在管理不規(guī)范、信息不透明、可抵押資產(chǎn)少等問題，其弱質(zhì)性明顯。這種弱質(zhì)性與資金流動的逐利避害性形成鮮明反差，使小微企業(yè)在融資市場處于弱勢地位。達(dá)不到銀行貸款門檻的小微企業(yè)，要獲得銀行貸款無外乎兩種安排：一種是付出更高的利率，這一選擇意味著銀行要承擔(dān)更大的風(fēng)險。在嚴(yán)格的風(fēng)險管控機制下，銀行更傾向于拒絕，這就出現(xiàn)了“市場失靈”。另一種是借助其他機制，增強企業(yè)自身信用，以達(dá)到銀行貸款門檻。這一機制就是融資擔(dān)保機制。
　　但由于融資擔(dān)保對象主要是小微企業(yè)等弱勢群體，融資擔(dān)保的費率顯然不能定的太高，否則會加重小微企業(yè)的負(fù)擔(dān)。在風(fēng)險分散機制尚不健全條件下，客觀上會存在融資擔(dān)保機構(gòu)以較低的收益承擔(dān)較高風(fēng)險的情況。這種收益與風(fēng)險的不對稱性，勢必導(dǎo)致融資擔(dān)保市場供給不足、效率損失。這就需要政府伸出“有形之手”，需要政府介入到融資擔(dān)保體系中來，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，引導(dǎo)擔(dān)保機構(gòu)為小微企業(yè)服務(wù)。這也是世界許多國家扶持小微企業(yè)的慣例。
　　目前，全世界大多數(shù)國家和地區(qū)都建立了小微企業(yè)融資擔(dān)保體系。在融資擔(dān)保體系比較成熟的國家，政策性擔(dān)保在融資擔(dān)保業(yè)中居主導(dǎo)地位，政府往往通過各項措施來扶持政策性擔(dān)保機構(gòu)的發(fā)展。如：日本的信用保證協(xié)會和小微企業(yè)信用保險公庫，職能定位就是為小微企業(yè)提供融資擔(dān)保，其自有資金均以政府財政出資為主；美國由聯(lián)邦小企業(yè)管理局(SBA)專司小微企業(yè)融資擔(dān)保業(yè)務(wù)。
　　經(jīng)濟下行期企業(yè)融資能力下降，信貸主要供給部門的銀行深陷“擔(dān)保鏈”，迫切需要政府強化政策性擔(dān)保體系功能。
　　作為銀行業(yè)拓展小微企業(yè)信貸業(yè)務(wù)不可或缺的信用增級機制，融資擔(dān)保在經(jīng)濟上行期的作用或許并不突出，但在國際金融危機不斷蔓延、經(jīng)濟下行趨勢不斷增強的情況下，要提振經(jīng)濟、幫助企業(yè)特別是小微企業(yè)走出困境，加大金融支持力度，做大做強融資擔(dān)保業(yè)是重要的一環(huán)，意義重大。
　　其一：在經(jīng)濟下行期，企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險增大，銀行面對企業(yè)特別是小微企業(yè)不確定性因素的增多，“慎貸、惜貸”氛圍趨濃，信貸門檻提高，加上價格走低態(tài)勢下企業(yè)可抵押資產(chǎn)的大幅縮水，更多的小微企業(yè)由銀行的合格信貸客戶蛻變?yōu)椴缓细裥刨J客戶，需要融資擔(dān)保機構(gòu)幫助這些企業(yè)恢復(fù)和增強信用等級，以獲得銀行信貸支持。
　　其二：在經(jīng)濟下行期，企業(yè)效益滑坡，生產(chǎn)萎縮，控制成本成為企業(yè)維持生存的重要抓手，包括裁員以減少人力成本，也包括*5可能地降低財務(wù)費用。作為融資市場中的弱勢群體，小微企業(yè)尤其需要擔(dān)保機構(gòu)為企業(yè)提供低成本的融資擔(dān)保。
　　其三：在經(jīng)濟下行期，企業(yè)互保、關(guān)聯(lián)企業(yè)聯(lián)保潛在或已暴露的風(fēng)險，迫切需要獨立的融資擔(dān)保機構(gòu)來肢解企業(yè)互保連環(huán)鏈條，避免因個別企業(yè)資金鏈斷裂引發(fā)“多米諾骨牌效應(yīng)”，從而分擔(dān)金融機構(gòu)對小微企業(yè)的信貸風(fēng)險，提振金融機構(gòu)對小微企業(yè)的信心。
　　在經(jīng)濟快速增長時期，完全市場化的擔(dān)保體系可以在“無形之手”的指揮下自行運行。但是，在經(jīng)濟下行期，則迫切需要政府伸出“有形之手”，通過更多地參與融資擔(dān)保公司來彌補“無形之手”的缺陷，包括設(shè)立新的由政府注資的、商業(yè)化運作的擔(dān)保公司、建立再擔(dān)保體系以及通過風(fēng)險補償、獎勵等方式扶持現(xiàn)有擔(dān)保公司的發(fā)展壯大等措施。盡管各地政府在設(shè)立政策性擔(dān)保機構(gòu)、再擔(dān)保機構(gòu)的意愿總體較強，但約束也比較明顯。
　　在涉及到政府部門具體的介入方式時，不可避免面臨相關(guān)利益的權(quán)衡，包括地方政府的財力、承擔(dān)風(fēng)險的能力等，也包括政府介入擔(dān)保領(lǐng)域可能帶來的公平效率方面的問題。但是，與占全部企業(yè)99%的小微企業(yè)可能出現(xiàn)的生產(chǎn)持續(xù)萎縮、效益滑坡、資金鏈斷裂所帶來的危害比較，孰輕孰重則一目了然。
　　兩害相權(quán)取其輕。作為政府部門，在經(jīng)濟下行趨勢已非常明朗的情況下，及時出手，采取非常之措施阻止小微企業(yè)經(jīng)營狀況的惡化，進而阻止整體經(jīng)濟的下行，顯然為降低危機處置成本的不二之抉擇。
　　在當(dāng)前形勢下，直接出資組建政策性融資擔(dān)保公司(或再擔(dān)保公司)應(yīng)為政府扶持融資擔(dān)保機構(gòu)的“硬手”。因為，在目前相關(guān)法規(guī)尚未建立際，政府資本的介入不僅有助于提升整個行業(yè)的公信度，在一定程度上改變銀行與擔(dān)保機構(gòu)合作的格局，促進風(fēng)險分擔(dān)機制的形成；而且有助于貫徹政府的行業(yè)發(fā)展意圖，促進產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。
　　融資擔(dān)保行業(yè)的動蕩，使商業(yè)性擔(dān)保與政策性擔(dān)保優(yōu)劣分化明顯，無論在業(yè)務(wù)可持續(xù)性還是增信功能的發(fā)揮程度方面，融資擔(dān)保向政策性回歸是大勢所趨。
　　何謂政策性回歸？就是融資擔(dān)保體系回歸到以政策性融資擔(dān)保為主導(dǎo)的格局。擔(dān)保行業(yè)出現(xiàn)就是為了解決“市場失靈”問題，為了解決政府面臨的眾多小微企業(yè)融資難問題，因此與生俱來具有政策主導(dǎo)性。
　　1993年11月，我國*9家全國性專業(yè)融資擔(dān)保機構(gòu)成立后，擔(dān)保行業(yè)堅持政府引導(dǎo)與市場化運作結(jié)合，形成了“政府為主、民間為輔”的格局，逐漸建立起了“一體兩翼四層次”的小微企業(yè)融資擔(dān)保體系。“一體”指以政策性擔(dān)保機構(gòu)為主體；“兩翼”商業(yè)性擔(dān)保和民間互助性擔(dān)保為兩翼；四層次指全國、省、市、縣(市、區(qū))分級組建各類小微企業(yè)融資擔(dān)保機構(gòu)。
　　二十多年的發(fā)展歷程，“一體兩翼四層”的融資擔(dān)保體系，在扶持小微企業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了巨大作用。但由于監(jiān)管缺位、法律體系不完善、準(zhǔn)入門檻低等問題，商業(yè)性擔(dān)保機構(gòu)一度野蠻生長，融資擔(dān)保體系的發(fā)展與“一體兩翼四層”的既定發(fā)展框架逐漸偏離，政策性擔(dān)保機構(gòu)在弱化。截至2014年末，全國融資擔(dān)保行業(yè)法人機構(gòu)總計7898家，其中，政策性(國有控股)擔(dān)保機構(gòu)、商業(yè)性擔(dān)保機構(gòu)(民營及外資控股)占比為三七開。
　　從機構(gòu)數(shù)量上看，政策性擔(dān)保機構(gòu)的體量顯然與其主體地位不匹配。但從業(yè)務(wù)規(guī)模及發(fā)展態(tài)勢看，政策性擔(dān)保與商業(yè)性擔(dān)保的優(yōu)劣反轉(zhuǎn)：政策性擔(dān)保機構(gòu)的業(yè)務(wù)規(guī)模在融資擔(dān)保體系中的占比逾60%，業(yè)務(wù)發(fā)展穩(wěn)步上升，而且也因政策背景而為銀行機構(gòu)所偏愛。與之相反的是，商業(yè)性擔(dān)保機構(gòu)的業(yè)務(wù)日漸萎縮，銀行機構(gòu)與之合作的意愿也較弱。
　　根本原因是，商業(yè)性擔(dān)保機構(gòu)收益與風(fēng)險的不匹配，商業(yè)模式可持續(xù)性較差，利益驅(qū)動在監(jiān)管的縫隙中滋生大量違規(guī)，導(dǎo)致銀擔(dān)合作基礎(chǔ)脆弱，形成惡性循環(huán)。
　　為維持發(fā)展，一些商業(yè)性擔(dān)保機構(gòu)打擦邊球、掛羊頭賣狗肉從事?lián)Ｒ酝獾臉I(yè)務(wù)，甚至違規(guī)放貸款，導(dǎo)致?lián)Ｐ袠I(yè)亂象叢生，銀行對擔(dān)保行業(yè)認(rèn)可度下降、銀擔(dān)關(guān)系變冷，從而使商業(yè)性擔(dān)保機構(gòu)在業(yè)務(wù)發(fā)展上陷入了種惡性循環(huán)：商業(yè)模式不成熟——運作不規(guī)范——銀行信任度下降——擔(dān)保放大倍數(shù)低位徘徊——違規(guī)運作——銀擔(dān)合作進一步弱化——違規(guī)加劇。
　　一些以擔(dān)保為名行非法集資、高利貸之實的公司也在悄然成立，在經(jīng)濟下行期因資金鏈斷裂而倒閉或負(fù)責(zé)人卷款而逃，造成大量群體性事件，使擔(dān)保行業(yè)整體“受傷”。特別是近兩年來，頻頻爆發(fā)的重大違規(guī)事件，如中擔(dān)、華鼎資金黑洞，溫州、廣州擔(dān)保公司老板跑路，導(dǎo)致?lián)Ｐ袠I(yè)“寒風(fēng)陣陣”，擔(dān)保行業(yè)代償率明顯上升。多重困境之下，越來越多的民營融資擔(dān)保機構(gòu)選擇了主動摘牌退出。
　　可以說，當(dāng)前情況下，商業(yè)性擔(dān)保對小微企業(yè)的增信功能正在“消退”，而政策性擔(dān)保自當(dāng)當(dāng)仁不讓，肩負(fù)起為小微企業(yè)發(fā)展提供增信服務(wù)的使命。此情之下，國發(fā)43號文的出臺可謂恰逢其時。
　　必須清楚的是，政策性融資擔(dān)保體系的完善將是一個漸進的過程，其效能發(fā)揮的前提是，明晰政策性擔(dān)保機構(gòu)的市場定位，界定邊界，理清監(jiān)管關(guān)系，還涉及擔(dān)保機構(gòu)自身素質(zhì)的提升、銀行風(fēng)險管理理念的轉(zhuǎn)變。
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