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財政部和中國人民銀行(下稱“央行”)持續(xù)了十多年的國庫監(jiān)管權(quán)歸屬之爭，即國庫“經(jīng)理”與“代理”之爭，本隨著新預算法出臺告一段落，但近期又驟然升溫，財政部和央行旗下媒體參與論戰(zhàn)。
引爆這場爭論的導火索，是6月下旬公布的《預算法實施條例(修訂草案征求意見稿)》(下稱《意見稿》)，它細化了雙方在國庫業(yè)務管理的具體職責分工。
7月底，央行旗下《金融時報》發(fā)表西藏自治區(qū)社會科學院戰(zhàn)略研究所所長王代遠的文章稱，《意見稿》違反了《預算法》對央行經(jīng)理國庫的規(guī)定，指出了一條國庫工作對財政負責的歧路。
不久后，財政部旗下《中國財經(jīng)報》發(fā)表廈門大學經(jīng)濟學院財政系教授陳工的文章稱，“經(jīng)理”一詞可以有太多理解和認識，央行“經(jīng)理”國庫應該就是充當財政資金的代理人角色。
上海財經(jīng)大學中國公共財政研究院教授劉小川告訴《*9財經(jīng)日報》記者，兩個部門對“經(jīng)理”一詞理解不同。“經(jīng)理”與此前的“代理”區(qū)別在于是否賦予國庫監(jiān)督管理權(quán)和資金運作權(quán)。“作為國庫主管部門的財政部應該擁有國庫監(jiān)督管理權(quán)，但也應該賦予央行部分資金的運作權(quán)”。
爭議再起
經(jīng)過十幾年爭論，去年8月獲通過的新預算法延續(xù)了此前央行經(jīng)理國庫的規(guī)定，但是也保留了“國庫的支配權(quán)屬于各級財政部門”。
財政部門的國庫庫款支配權(quán)的行使，與所謂的國庫經(jīng)理制有著內(nèi)在的沖突。這也為此次財政部和央行“經(jīng)理”國庫之爭埋下伏筆。
6月24日，國務院法制辦公布了《意見稿》，其中第七十三條至八十三條著重談國庫管理職責，尤其是財政部和央行具體分工方面。根據(jù)國務院法制辦公布的《意見稿》說明，《意見稿》由財政部起草。劉小川告訴《*9財經(jīng)日報》記者，《意見稿》在國庫分工方面比較充分地體現(xiàn)了財政部的訴求。
但上述《意見稿》有關(guān)國庫方面的細則引起爭議。
7月27日，王代遠在《金融時報》撰文稱，《意見稿》否定了《預算法》第59條關(guān)于“各級政府應當加強對本級國庫的管理和監(jiān)督”的規(guī)定，作出“國庫接受財政部門監(jiān)督指導，對財政負責”的“立法創(chuàng)新”，倒退至國庫的一切組織管理事務均由財政部門一家說了算、財政部門集“會計”與“出納”于一身的程度。
其次，王代遠稱，《意見稿》將國庫劃分為經(jīng)理和辦理機構(gòu)，并統(tǒng)稱其為“經(jīng)辦機構(gòu)”，導致國家金庫統(tǒng)一性與完整性遭到破壞。
王代遠在文中表示，經(jīng)理體制下，央行以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)，承擔“政府全部預算收入和支出”等完整業(yè)務；代理體制下，央行只負責辦理財政部門“在央行開設(shè)的其中之一財政存款賬戶”的部門收支業(yè)務或收支業(yè)務的部分環(huán)節(jié)，央行成為國庫業(yè)務“代理銀行”，與作為企業(yè)身份的商業(yè)銀行同階而立，這不僅與央行作為國務院組成部門的定位不符，而且人為將單一、清晰的國庫變?yōu)檠胄?、商業(yè)銀行等眾多存款賬戶為承載的模糊國庫，嚴重破壞了國庫的單一性、完整性，不符合預算管理發(fā)展要求。
王代遠表示，《意見稿》相關(guān)法規(guī)違反了《預算法》對央行經(jīng)理國庫的規(guī)定，背離了《預算法》中國庫工作接受各級政府領(lǐng)導、向各級政府負責的立法精神，從根本上違反了上位法規(guī)定以及經(jīng)三十年實踐所反復證明的行之有效的國庫管理監(jiān)督制約機制。
8月1日，陳工在《中國財經(jīng)報》撰文表示，關(guān)于財政部和央行國庫管理職責上，新預算法已經(jīng)沿用了“經(jīng)理”一詞，但由于中文詞意太豐富，其可以有太多的理解和認識。
陳工以世界各國國庫管理制度為例分析，大多數(shù)國家的國庫業(yè)務都是委托央行來代理，并沒有一個國家是經(jīng)理的。新預算法也明確規(guī)定：國庫款的支配權(quán)屬于本級政府財政部門。
“因此，經(jīng)理是財政部國庫司的職責與權(quán)限，只有財政部門才能動用庫款。央行職責主要是按財政的指令來執(zhí)行，并相應進行收支核算，同時也需進行監(jiān)管，但其監(jiān)管的應是商業(yè)銀行在代理國庫業(yè)務活動中是否違法、違規(guī)，是否挪用、截留和擠占財政資金等。”陳工在文中表示。
理解不一
國庫不單指央行本外幣和黃金儲備庫的國家金庫，更重要的是指具有存儲保管財政資金、參與政府預算執(zhí)行和財政管理、組織政府債務等一系列職能的財政存款庫。近些年，我國國庫庫底資金常年保持3萬億元左右的規(guī)模。
去年9月，央行國庫局局長劉貴生撰文稱，質(zhì)疑央行“經(jīng)理”國庫主要來自三個方面，一是認為不符合“國際慣例”。從國際上看，“無論一個國家實行何種財政體制，均明確規(guī)定由央行代理國庫業(yè)務”。二是認為不符合自2001年實行財政國庫管理制度改革后的實踐要求。“從目前我國國庫管理的模式看，財政部與央行的關(guān)系是委托代理關(guān)系”。三是認為不符合歷史源起。新中國成立以后，1950年~1985年35年間一直實行的是央行代理國庫制度。
面對這些質(zhì)疑，最終新預算法作出了繼續(xù)實行央行經(jīng)理國庫體制的決策。但各方對“經(jīng)理”的定義理解不同。
劉貴生在今年5月做客一檔網(wǎng)絡節(jié)目時解釋，通俗地說，央行經(jīng)理(國庫)，什么叫經(jīng)理？經(jīng)理就等于辦理加拒絕辦理。辦理就是在國家法律和有關(guān)政策規(guī)定范圍內(nèi)，按照財政部門的要求辦理所有政府資金的入庫、出庫，專業(yè)術(shù)語就是收納、劃分、留解、退付和支撥。拒絕辦理就是對違反國家法律規(guī)定和政策要求的有關(guān)收支業(yè)務要拒絕辦理。
中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇認為，作為國庫的央行的內(nèi)部運作，肯定是自己做主的，但與財政部門之間的關(guān)系，就不宜稱“經(jīng)理”，而只能是“代理”。國庫“經(jīng)理”是在特定條件下提出的，并不符合當前實際，也與國際潮流不符合。陳工認為，央行的“經(jīng)理”并不能理解成經(jīng)營管理。
劉小川告訴本報記者，在新預算法修訂時，曾用“央行代理國庫”的表述，但是有人認為這與以前的“經(jīng)理”一詞相比是倒退，最終沿用了“央行經(jīng)理國庫”的表述。“但國庫主管部門是財政部，因此國庫監(jiān)督管理權(quán)歸財政部。”
支持財政部履行國庫監(jiān)督權(quán)的陳工表示，在我國，對財政活動進行監(jiān)督與約束的機構(gòu)是人大或?qū)徲嫴块T，央行實施監(jiān)管并沒有法律依據(jù)，同時，央行也沒有足夠的信息與能力來實施監(jiān)管。
“央行在國庫活動中的職責就是負責政府賬戶的管理，并辦理實際的收支和國債管理，充當財政資金的代理人角色，這就是定位于經(jīng)理國庫。”陳工稱。
但支持央行履行國庫監(jiān)督權(quán)的西南財經(jīng)大學財政稅務學院教授張明近日接受采訪時認為，國庫監(jiān)督的要義、法律精髓和制度核心還在于部門職責分工合作與權(quán)力制衡，國庫通過政府收支具體執(zhí)行，與財政構(gòu)成相互監(jiān)督制約關(guān)系。
“財政負責國家資金分配安排，國庫負責存儲保管和收支執(zhí)行。財政分配的合法、合規(guī)性，由國庫從存儲收付執(zhí)行環(huán)節(jié)予以監(jiān)督；國庫不具有分配的職能，不能擅自支配資金，對此，財政予以制約。”張明稱。
楊志勇認為，只要管理信息公開透明，只要有合適的外部監(jiān)督，一個部門管理的效率不見得就低于兩個部門或多個部門。這同樣適用于國庫管理制度的選擇。
事實上，央行目前也部分履行了國庫監(jiān)督管理權(quán)。
央行濟南分行黨委書記、行長金鵬輝近日撰文表示，山東國庫認真履行事中監(jiān)督職能，每年通過柜面監(jiān)督堵住和糾正上億元串預算級次、串預算科目、截留上級收入和違規(guī)撥款、退庫等不合規(guī)業(yè)務，有力維護了預算執(zhí)行的嚴肅性。
但由于國庫集中支付采用“先支付，后清算”等原因，央行國庫事中監(jiān)管職能難以到位。央行副行長潘功勝7月27日在《金融時報》所撰《央行經(jīng)理國庫三十年回顧與思考》一文中提出，下一步央行將強化國庫監(jiān)督管理，加大對財政資金收支的事中監(jiān)督力度，不斷提升國庫監(jiān)督效能。
陳工在文章中稱，央行沒有權(quán)力把庫款當做自己的資產(chǎn)，也不應當利用反腐敗、緊縮信貸等名義干涉財政資金的用途，財政收支具體的執(zhí)行由財政部門負責，具體的經(jīng)辦管理還是財政部門，包括資金的安排也是由財政安排，不是由央行來安排的，央行只不過是受托代理國庫業(yè)務而已。而且，預算收支都是通過人大審批的，具有法律的效力，其是否違法、是否有績效不是央行能解決的。
劉小川告訴本報記者，財政部應該允許央行有部分國庫資金運作權(quán)力，這一方面是為了提高資金效率，也是為了調(diào)動央行的積極性，因為地方央行機構(gòu)是事業(yè)單位，會有經(jīng)濟考慮。
本文來源：*9財經(jīng)日報
本文來源：*9財經(jīng)日報
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