鄭振源認為土地制度改革正當其時

　　高頓網(wǎng)校小編在3月16日禮拜一為大家?guī)硪黄獦I(yè)界評論——鄭振源認為土地制度改革正當其時，敬請財經(jīng)界人士關(guān)注。　　土地制度改革的路徑已明

　　1992年中共十四大建立社會主義市場經(jīng)濟體系的決議，開創(chuàng)了經(jīng)濟體制改革的新紀元。1993年十四大三中全會《決定》提出：當前要著重發(fā)展生產(chǎn)要素市場，發(fā)展金融市場、勞動力市場、房地產(chǎn)市場、技術(shù)市場和信息市場等，形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的大市場，使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用。1995年“九五”計劃建議又提出：到2010年要實現(xiàn)兩個根本性轉(zhuǎn)變：一是從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，二是從粗放型增長方式到集約型增長方式的轉(zhuǎn)變。

　　20年過去了，商品生產(chǎn)已基本市場化，金融市場、勞動力市場有了長足的發(fā)展，而土地市場則嚴重滯后，只建成了一個政府寡頭壟斷的國有建設(shè)用地市場。1998年版《土地管理法》規(guī)定了一套名為用途管制、實為計劃配置的土地管理制度。這套禁止集體土地進入建設(shè)用地市場、政府壟斷建設(shè)用地供給、用指令性控制指標來配置土地的制度，已成為計劃經(jīng)濟的最后堡壘，嚴重阻滯著土地要素市場化發(fā)展。

　　2013年十八屆三中全會《全面深化改革若干問題的決定》重申，要加快完善現(xiàn)代市場體系，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式?！稕Q定》明確指出了土地制度改革的路徑：“核心問題是處理好政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”；如何使市場在資源配置中起決定性作用呢？《決定》說：“建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)”；如何更好發(fā)揮政府作用呢？《決定》說：“政府的職責和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈”。

　　中央的號角響亮而明白，然而在土地制度改革上，政學兩界的精英們似乎沒有聽明白，還在舊制度的思維定式下因循徘徊、爭論不休。

　　《決定》說：要“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革”，就是要對現(xiàn)行土地管理制度進行根本性改革，改政府—計劃配置制度為市場配置制度。而有的學者說：“現(xiàn)行土地制度相當合理，甚至極為精巧”，進一步完善即可。

　　《決定》說：要“使市場在資源配置中起決定性作用。而有關(guān)部門說：“不能過分夸大市場力量”還要“強化規(guī)劃管控、用途管制”；一位部門領(lǐng)導(dǎo)直言“市場在土地利用中不能起決定性作用，土地利用要由規(guī)劃決定”。

　　《決定》說：要建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一、開放競爭而有序的建設(shè)用地市場。有的學者說：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，不能從根本上解決三農(nóng)問題，只會在城郊形成一個食利階層。

　　《決定》說：要“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”，“健全歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”，“國家保護各種所有制經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)和合法利益，保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正“參與市場競爭”。而有關(guān)部門說：“土地產(chǎn)權(quán)和用途管制須平衡”，“不能過于強調(diào)私權(quán)利”。

　　建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一、平等競爭的建設(shè)用地市場必須賦予集體土地與國有土地平等的建設(shè)用地使用權(quán)，賦予農(nóng)村宅基地使用權(quán)處分和收益的權(quán)能。而有的政府官員和學者卻說:開發(fā)權(quán)（即我國的建設(shè)用地使用權(quán)）是國家的，是社會相關(guān)利益方共享的權(quán)利，不是農(nóng)民的私權(quán)，不給集體土地法定的建設(shè)用地使用權(quán)；有兩位學者還為開發(fā)權(quán)的歸屬引發(fā)一場激烈的爭論。隨著農(nóng)房的流轉(zhuǎn)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的出租、出讓已是大量發(fā)生的事實，而有關(guān)部門仍堅持只允許在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而集體經(jīng)濟組織內(nèi)部一戶已有、只允許有一處宅基地，也就等于宅基地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)?！稕Q定》說：要建設(shè)開放競爭的市場體系、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。而有關(guān)部門只允許不到集體建設(shè)用地一成的集體經(jīng)營性建設(shè)用地（國土部解讀是經(jīng)合法批準的存量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地）入市，把集體土地入市的門開得小到建不起競爭性的土地市場；還給集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市規(guī)定了“必須符合規(guī)劃、用途管制”的前置條件，而不談現(xiàn)行實為計劃配置的規(guī)劃和用途管制制度的改革。按現(xiàn)行的土地用途管制度，集體建設(shè)用地沒有規(guī)劃指標就入不了市，又如何能建立起開放競爭、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

　　城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場當然包括房地產(chǎn)市場；而有關(guān)部門卻仍在堅持封殺“小產(chǎn)權(quán)房”，不準集體土地進入房地產(chǎn)市場，還要繼續(xù)維持政府寡頭壟斷的、國有土地的房地產(chǎn)市場。

　　按照《決定》縮小征地范圍、集體建設(shè)用地入市，建立開放競爭統(tǒng)一有序的土地市場后，政府就沒有土地出讓金收益了。于是，以土地出讓金為基礎(chǔ)的土地財政該不該有，土地增值收益如何分配，是漲價歸公，還是漲價歸農(nóng)，如何維護農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，又有一番爭論。

　　總之，種種與《決定》精神背道而馳的觀點、主張不一而作，爭論不休，這就使得土地制度改革跌跌沖沖、舉步維艱。

　　目前政府采取的改革策略是：試點先行，審慎推進。中央一連印發(fā)了3個改革試點工作意見：《國家新型城鎮(zhèn)化試點方案》、《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》和《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》。2007年集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點有一條戒律：試點不能突破國家的土地用途管制制度法律。不能突破，自然也就沒有創(chuàng)新。這次試點特地通過了報請全國人大授權(quán)在土地改革試點地區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的決定草案，允許試點突破現(xiàn)行法律。這就為試點成功創(chuàng)造了極為有利的條件。

　　然而，試點按什么思路做，從姜大明部長對《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在試點縣市區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》的說明看，仍然將按國土部的既定的思路做：只允許存量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地入市，宅基地使用權(quán)只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流動，集體土地不能進入房地產(chǎn)市場。如此就不能打破政府對土地市場的壟斷，不能建成城鄉(xiāng)統(tǒng)一、開放競爭而有序的建設(shè)用地市場，市場也就不能在資源配置中起決定性作用。試點的目的應(yīng)是探索建設(shè)開放競爭城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場、使市場在資源配置中起決定性作用的途徑。達不到這個目的試點就是失敗。

　　在以往的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點中，許多試點仍然是政府在土地資源配置中起決定性作用，所以不成功。這個教訓(xùn)應(yīng)當吸取。因此，當前亟需認真地將上述背離三中全會《決定》精神的種種觀點、問題討論清楚，取得共識，然后按照建設(shè)開放競爭、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的要求，制定試點工作方案，開展試點工作。

　　另外，在試點縣市集體建設(shè)用地入市和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之后，原來指標控制式的規(guī)劃制度和分區(qū)管制制度就不中用了，需要另編適應(yīng)市場配置的規(guī)劃和分區(qū)管制制度。

　　在試點縣市區(qū)集體建設(shè)用地入市、縮小征地范圍之后，地方政府就拿不到土地出讓金收益了。這在當今地方政府債臺高筑、財政收入下滑的情況下，是難以承受的。2010年國土部安排了11個城市征地制度改革試點，都有縮小征地范圍的試點內(nèi)容，但都沒有取得成效，原因就在于不能減少地方政府出讓金收益。所以，在試點縣市，除規(guī)定的試點任務(wù)外，還必需進行配套的財稅制度改革，保證試點地區(qū)地方政府有一穩(wěn)定的財稅收入流。

　　總之，試點之前，應(yīng)先設(shè)計一個符合建成城鄉(xiāng)統(tǒng)一、開放競爭的建設(shè)用地市場要求的試點工作方案和配套的規(guī)劃制度、財稅制度改革方案。這個設(shè)計過程需要經(jīng)過公開的、充分的討論，有時可能是激烈的辯論，但這是制定成功的試點工作方案所必需的。
　　來源：經(jīng)濟觀察報

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