高頓網(wǎng)校小編在10月23日上午為大家?guī)硪黄獦I(yè)界評(píng)論：十年法治政府目標(biāo)未實(shí)現(xiàn)——馬懷德，敬請(qǐng)財(cái)經(jīng)界人士們的關(guān)注。
　　這是改革開放以來，開會(huì)時(shí)間最晚的一次四中全會(huì)；這也是改革開放以來，*9次將以依法治國(guó)為主題的四中全會(huì)。
　　依法治國(guó)與依法行政有何關(guān)系，如何約束行政權(quán)力，法治政府建設(shè)如何？四中全會(huì)前夕，新浪網(wǎng)[*{7}*]專訪了中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)、中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)馬懷德。
　　馬懷德表示，行政機(jī)關(guān)行使著重要的國(guó)家公權(quán)力，依法行政才能“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，這是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的關(guān)鍵點(diǎn)。
　　他認(rèn)為，對(duì)于變革中的中國(guó)社會(huì)來說，四中全會(huì)以“依法治國(guó)”為主題，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，是不是能夠真正落實(shí)法治精神和法治原則，是不是能夠建立起立法、執(zhí)法、司法、守法環(huán)節(jié)的制度體系，是不是能夠形成信仰法治的社會(huì)氛圍？
　　“歷史上，人們對(duì)法治的期待從未如此熱切過。”馬懷德說。
　　十年法治政府目標(biāo)仍有差距
　　新浪網(wǎng)：習(xí)近平總書記提出“依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)”，依法治國(guó)和依法行政的關(guān)系是什么？
　　馬懷德：依法行政應(yīng)該是依法治國(guó)的一個(gè)關(guān)鍵，是依法治國(guó)的重要組成部分。因?yàn)橐婪ㄖ螄?guó)最重要的是科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法，強(qiáng)調(diào)國(guó)家的治理和社會(huì)的管理都是在法治的軌道上運(yùn)行。
　　行政機(jī)關(guān)行使著重要的國(guó)家公權(quán)力。只有行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法行政、依法辦事才能夠?qū)崿F(xiàn)依法治國(guó)的要求，也才能夠把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，保障法律的有效實(shí)施，維護(hù)法律的權(quán)威。所以，依法治國(guó)應(yīng)該說是一個(gè)治國(guó)的基本方略，而依法行政是依法治國(guó)的關(guān)鍵，是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的重要途徑。
　　新浪網(wǎng)：2004年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，確定建設(shè)法治政府的目標(biāo)。
　　十年來，法治政府建設(shè)得如何？實(shí)現(xiàn)法治政府，還有哪些急需解決的問題？
　　馬懷德：2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》實(shí)施以來，提出要用十年左右的時(shí)間，基本上實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)?，F(xiàn)在看來，我們距離這個(gè)目標(biāo)還是有一定距離的。
　　一方面有成績(jī)，另外一方面，問題也不少。這個(gè)問題主要表現(xiàn)在幾個(gè)方面，*9，我們有制度，但是沒有制度實(shí)施或者法律實(shí)施相應(yīng)的健全完善的保障機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。所以很多法律制度在制定的時(shí)候，是理想的，大家都認(rèn)可，但是在執(zhí)行過程中還是沒有完全得到有效地執(zhí)行。
　　第二，我們的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，雖然取得了一些實(shí)質(zhì)性的突破。比如行政審批制度改革、行政執(zhí)法責(zé)任制、政府信息公開制度、問責(zé)制度等重點(diǎn)領(lǐng)域，逐步建立起一些制度，并且取得了一定的突破。但是還有一些領(lǐng)域仍處于制度空白階段。比如，行政決策的制度化、規(guī)范化和法律化。對(duì)重大行政決策，現(xiàn)在還沒有明確的法律規(guī)范；比如行政機(jī)關(guān)雖然有分門別類的程序規(guī)則，但是還缺少一個(gè)統(tǒng)一的行政程序法；再如，雖然有相關(guān)問責(zé)的規(guī)定，但是缺少一個(gè)具有法律效力的問責(zé)辦法或者《問責(zé)法》。
　　第三，我們的行政機(jī)關(guān)，實(shí)施法律的動(dòng)力機(jī)制也不是很足，缺少像政府績(jī)效法這樣的法律實(shí)施的動(dòng)力機(jī)制。
　　所以從整體上說，我國(guó)法治政府的形象還沒有完全豎立起來，法治政府的建設(shè)還處于一個(gè)形式大于內(nèi)容和實(shí)質(zhì)的狀態(tài)。
　　依法行政差的官員不能提拔
　　新浪網(wǎng)：中國(guó)各個(gè)城市法治政府的建設(shè)情況參差不齊，你認(rèn)為在依法行政上，基層政府最欠缺的是什么？
　　馬懷德：去年，中國(guó)政法大學(xué)組織了一個(gè)課題組，對(duì)全國(guó)有地方立法權(quán)的53個(gè)城市的人民政府進(jìn)行了法治政府的評(píng)估。評(píng)估結(jié)果顯示，很多地方政府距離法治政府還有很大距離，有些領(lǐng)域差距較大。評(píng)估滿分為300分，53個(gè)城市的平均得分是188分。以60%為及格線，有36個(gè)城市是及格的，排在前幾位的是廣州、上海、北京、南昌、成都、蘇州。還有17個(gè)城市在及格線以下。如果按照80%為良好的話，所有的城市均沒有達(dá)到良好的標(biāo)準(zhǔn)。排名靠前的城市也有明顯的短板。
　　主要的問題是，有些地方政府的依法行政工作還只停留于口頭的承諾，缺乏實(shí)質(zhì)舉措，操作性舉措少。有些建設(shè)的舉措，停留于應(yīng)付上級(jí)的要求、顯示政績(jī)，不能夠有效的提升行政權(quán)的規(guī)范化水平。
　　實(shí)際上，最主要反映出來的，還是部分領(lǐng)導(dǎo)干部的依法行政意識(shí)比較淡薄，運(yùn)用法治思維和法治方式的能力也不足。很多政府機(jī)關(guān)的主要工作就是依法行政，但是依法行政本身并不是一個(gè)硬性指標(biāo)，追求經(jīng)濟(jì)GDP的發(fā)展成為他的[*{6}*]或主要使命，所以沒有在依法行政上傾注過多的關(guān)注度和注意力。
　　另外，對(duì)于推動(dòng)依法行政的相關(guān)專業(yè)人士，也沒有相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，按照習(xí)總書記的要求，“各級(jí)組織部門要把能不能依法辦事、遵守法律作為考察識(shí)別干部的重要條件”。但是實(shí)際上，實(shí)踐中沒做到。依法行政做得差的，該提拔還提拔，做得好的，也沒能得到重用、提拔。所以說，這方面動(dòng)力及其不足。
　　不能再做全能政府
　　新浪網(wǎng)：1997年依法治國(guó)就已經(jīng)寫入中央決策，此次將依法治國(guó)作為四中全會(huì)的主題，是否說明這些年，處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的權(quán)力過大？
　　馬懷德：依法治國(guó)的關(guān)鍵——依法治官、依法治權(quán)，就是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。傳統(tǒng)上，我們的行政機(jī)關(guān)權(quán)力確實(shí)比較大，關(guān)系到老百姓的生老病死，關(guān)系到市場(chǎng)主體的生存命運(yùn)。
　　行政權(quán)力過大，過去在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代是可以理解的，但是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，行政權(quán)應(yīng)該適當(dāng)收縮，重新定位，不能大包大攬、做全能政府和無限政府。而是應(yīng)該按照“法無授權(quán)不可為”的基本原則，按照職權(quán)法定的要求，去設(shè)計(jì)行政權(quán)力。
　　新浪網(wǎng)：如何約束行政權(quán)力的擴(kuò)大？
　　馬懷德：現(xiàn)在來看，中央提出的依法治國(guó)，特別是建設(shè)法治政府，尤其是十八大以后又強(qiáng)調(diào)簡(jiǎn)政放權(quán)，削減和取消下放行政審批事項(xiàng)，這些都是在這方面做努力。我想，最終目的是要實(shí)現(xiàn)一個(gè)目標(biāo)：政府的行政權(quán)力在規(guī)范化的同時(shí)，還要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。
　　具體來說，該行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)需要進(jìn)一步的強(qiáng)化，該政府做的事情要全面履行政府職能。不該政府做的事情，或者過去證明做不了也做不好的事，要盡快地放權(quán)給社會(huì)，放權(quán)給市場(chǎng)主體，放權(quán)給公民個(gè)人或者企事業(yè)單位。
　　以法治原則劃分黨政權(quán)力界限
　　新浪網(wǎng)：如何破解黨委和政府權(quán)力交叉重疊問題？
　　馬懷德：過去我們的權(quán)力界限不清楚，特別在基層，黨委和政府的權(quán)力界限沒有劃分清楚，導(dǎo)致權(quán)力有時(shí)候會(huì)混在一起。無法明確其權(quán)力界限，也無法實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督。如何破解黨委和政府權(quán)力交叉重疊問題？還是要回到法治的軌道上來，按照法治原則和法治精神去正確的劃分黨委和政府的權(quán)力界限。按照中央的要求，各級(jí)黨委也必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，依法行使權(quán)力。
　　新浪網(wǎng)：習(xí)近平總書記也提出“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”，這對(duì)劃分黨政權(quán)力界限有何影響？
　　馬懷德：現(xiàn)在提倡健全完善黨內(nèi)法規(guī)，我認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)一個(gè)基本的精神，就是要確立各級(jí)黨委、黨組織行使權(quán)力的制度基礎(chǔ)或者制度框架。黨委的負(fù)責(zé)人違法行使權(quán)力也應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)、責(zé)任，也可以問責(zé)。
　　另外，政府的權(quán)力是“法無授權(quán)不可為”，或者說按照職權(quán)法定的原則來行使權(quán)力。政府應(yīng)該行使法律賦予政府的那些權(quán)力，出了問題也應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
　　所以，黨委和政府的權(quán)力邊界必須劃分清楚，出了問題，各個(gè)的責(zé)任必須說清楚。這樣才能避免權(quán)力的交叉重疊和沖突，也可以避免以黨代政、黨政不分。
　　暴力執(zhí)法必須承擔(dān)責(zé)任
　　新浪網(wǎng)：警察權(quán)力的公為私用、城管暴力執(zhí)法等現(xiàn)象，是近些年備受關(guān)注的社會(huì)問題，造成執(zhí)法部門權(quán)力濫用的原因是什么？
　　馬懷德：這涉及到執(zhí)法規(guī)范化的問題，由于我們對(duì)警察、城管執(zhí)法的規(guī)范化要求不高、不明確，再加上監(jiān)督不足，執(zhí)法的規(guī)范本身規(guī)則不健全，監(jiān)督又不足，導(dǎo)致享有執(zhí)法權(quán)力的警察或者城管的權(quán)力往往會(huì)在具體運(yùn)用過程中，發(fā)生權(quán)力失控。
　　新浪網(wǎng)：應(yīng)該從哪些方面改進(jìn)，來限制這種權(quán)力濫用？
　　馬懷德：我認(rèn)為，一方面要為執(zhí)法機(jī)關(guān)設(shè)定比較可行的、嚴(yán)格的、規(guī)范的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、方式和程序。換句話說，執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員，應(yīng)該怎么執(zhí)法，就按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)去做。執(zhí)法的一些規(guī)范化要求必須是明晰的。在執(zhí)法過程中，如果發(fā)生暴力執(zhí)法，或者不作為、選擇性、牟利性執(zhí)法，所要承擔(dān)的責(zé)任也應(yīng)當(dāng)是清晰的。得讓他有一個(gè)自我認(rèn)識(shí)，避免在執(zhí)法過程中犯錯(cuò)。
　　另外，要強(qiáng)化監(jiān)督。為什么很多行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，會(huì)有施暴或者過激執(zhí)法，實(shí)際上它的本質(zhì)就是監(jiān)督不足。很多人因?yàn)檫@樣錯(cuò)誤的執(zhí)法了，并沒有受到監(jiān)督、糾正、公示。所以他有恃無恐，甚至是僥幸心理，覺得反正執(zhí)法就是這樣的，我這樣也不會(huì)被發(fā)現(xiàn)，也不會(huì)被糾正，更不會(huì)承擔(dān)責(zé)任。我認(rèn)為，以后這個(gè)監(jiān)督必須強(qiáng)化，尤其是媒體的監(jiān)督、輿論的監(jiān)督，社會(huì)公眾的監(jiān)督。
　　第三個(gè)方面，解決執(zhí)法的問題，還要考慮執(zhí)法對(duì)象的特殊性。要給執(zhí)法機(jī)關(guān)足夠的執(zhí)法權(quán)力，和執(zhí)法措施，保證執(zhí)法的權(quán)威性。既然是執(zhí)法機(jī)關(guān)，跟司法機(jī)關(guān)一樣，要有足夠的權(quán)威。
　　當(dāng)然還有些領(lǐng)域里，相應(yīng)的制度還需要完善。比如牟利性執(zhí)法的問題，因?yàn)橛欣骝?qū)動(dòng)，所以財(cái)政部門可能要罰款、變相的罰款、節(jié)流。有些執(zhí)法機(jī)關(guān)就是為了罰款而執(zhí)法，那是不可能公正執(zhí)法的。為了解決這類問題，相關(guān)的配套也要跟上。至少不應(yīng)該堅(jiān)持我們實(shí)行了多年的收支兩條線，堅(jiān)決杜絕返還罰款，或按比例返還這些潛規(guī)則。保證執(zhí)法的公正性，維護(hù)執(zhí)法的權(quán)威性。
　　新浪網(wǎng):你對(duì)四中全會(huì)的期待是什么？
　　馬懷德：這是我們黨歷史上*9次在中央全會(huì)上討論法治問題，而且要通過關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》。這對(duì)我們法律人來講，是一個(gè)讓人振奮的消息，我們也是充滿期待。
　　我個(gè)人最強(qiáng)烈的期待，希望此次全會(huì)和這個(gè)《決定》，能夠真正的落實(shí)法治精神和法治原則，能夠在法律的立法、執(zhí)法、司法、守法的各個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)建一套切實(shí)有效的制度體系，保證制度的有效實(shí)施。能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)法治政府的建設(shè)目標(biāo)奠定一個(gè)重要的基礎(chǔ)。

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