中國近十年來*5規(guī)模的政府性債務(wù)審計(jì)正在進(jìn)行。今年10月初上報(bào)中央的這份中國各級政府性債務(wù)表，有望徹底打開中國政府性債務(wù)的“黑箱”。
　　從對象看，本次審計(jì)范圍不僅涵蓋了從中央一直到地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部五級政府負(fù)債，而且包括各級行政事業(yè)單位負(fù)債；從時(shí)間跨度看，自2011　年底至2013年上半年的全部政府性負(fù)債，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府性債務(wù)則以2005年12月31日為界限，截至2012年1月1日以后仍有余額的債務(wù)，分為歷史債務(wù)和新發(fā)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)；從主要內(nèi)容看，重點(diǎn)包括政府直接舉債、政府擔(dān)保舉債政府承擔(dān)償債義務(wù)債務(wù)以及通過新的舉債主體和舉債方式形成的地方政府性債務(wù)四種類型。
　　各地方政府分別在7月31日和8月1日這兩天，密集召開了部署此次債務(wù)審計(jì)工作的電視電話會(huì)議，審計(jì)大幕就此拉開。
　　8月1日，國家發(fā)改委有關(guān)人士對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)稱，本次審計(jì)在時(shí)間上與2011年年初的審計(jì)有所對接，在范圍上又分別向鄉(xiāng)鎮(zhèn)各延伸一級，結(jié)果將是一個(gè)對中國各級政府負(fù)債和行政事業(yè)單位負(fù)債規(guī)模的全口徑統(tǒng)計(jì)，基本能夠徹底摸清全國所有跟政府有關(guān)的債務(wù)規(guī)模。
　　接近國家審計(jì)署的有關(guān)人士對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)說，“摸清家底，是現(xiàn)在最重要的事情。”該人士透露，中央對現(xiàn)在地方的債務(wù)情況了解得并不十分清晰，特別是市縣一級，還需要更細(xì)致地了解。一些地方近年來大規(guī)模建設(shè)，少不了會(huì)有一些瞞報(bào)、漏報(bào)、甚至錯(cuò)報(bào)，這些都需要摸清核實(shí)。雖然此次審計(jì)首旨在于徹底摸清中國各級政府負(fù)債家底，但此次審計(jì)可能還將是為未來的一些政策推行做準(zhǔn)備。
　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)綜合相關(guān)部委和一些地方政府部門的信息后了解到，本次審計(jì)結(jié)果或?qū)橹袊?cái)稅體制改革的部分內(nèi)容做準(zhǔn)備，這些內(nèi)容包括完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、盤活各級財(cái)政存量資金、規(guī)范地方政府舉債渠道等。目前有跡象表明，這些領(lǐng)域的相關(guān)工作已經(jīng)開始推進(jìn)。
 
　　審計(jì)開始
　　接近審計(jì)署人士對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，本輪全國政府性債務(wù)審計(jì)與2011年一樣屬于國務(wù)院委托的專項(xiàng)審計(jì)，不同于每年進(jìn)行的例行審計(jì)。這一輪審計(jì)時(shí)間將從7月29日開始至9月30日。但事實(shí)上，這些工作早在一個(gè)半月前就已經(jīng)在部署開展，各地關(guān)于摸底的表格也早已經(jīng)下發(fā)過去。
　　7月31日，黑龍江、河南、山西、陜西等省分別召開全省政府性債務(wù)審計(jì)工作電視電話部署會(huì)議。黑龍江省在當(dāng)天的部署會(huì)議上稱，本次審計(jì)以“摸清底數(shù)，反映問題，揭示風(fēng)險(xiǎn)，提出建議”為原則，重點(diǎn)關(guān)注政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)及變化情況，政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)變化情況和政府性債務(wù)舉借、管理和資金使用情況等。
　　黑龍江省在部署中還稱，此次審計(jì)旨在發(fā)現(xiàn)政府性債務(wù)舉借、管理和使用中存在的問題，并提出審計(jì)建議，促進(jìn)和完善政府性債務(wù)管理制度，建立規(guī)范的舉債融資機(jī)制，維護(hù)財(cái)政和金融安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。
　　當(dāng)天，河南省也召開了會(huì)議進(jìn)行部署。信陽市常務(wù)副市長馮鳴在河南省信陽分會(huì)場的會(huì)議上稱，此次審計(jì)就是要摸清全國政府性債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、增減和管理情況，揭示問題，促進(jìn)政府性債務(wù)管理。
　　8月1日，遼寧、山西、湖北等地分別召開全省政府性債務(wù)審計(jì)的電視電話部署會(huì)。與河南的交叉審計(jì)不同，湖北采用的是上級審計(jì)部門審查下級政府性債務(wù)的方式進(jìn)行。
　　在7月27日至28日兩天，國家審計(jì)署已通過電視電話會(huì)議的形式，對參加此次全國政府性債務(wù)的審計(jì)人員進(jìn)行了培訓(xùn)。在此之前，國家審計(jì)署已下發(fā)《關(guān)于準(zhǔn)備開展全國政府性債務(wù)審計(jì)的通知》對地方進(jìn)行了部署。
　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲得的消息顯示，此輪按照“見人、見賬、見物，逐筆、逐項(xiàng)”的原則，審計(jì)的范圍是中央、省、市、縣、鄉(xiāng)政府截至2012年底和2013年6月底的政府性債務(wù)情況，8月1日起全部進(jìn)點(diǎn)審計(jì)，并于8月20日前將本部門政府性債務(wù)情況報(bào)審計(jì)署，10月中旬前向國務(wù)院提交審計(jì)報(bào)告。
　　8月1日，陜西省發(fā)改委一位官員對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)說：“這次審計(jì)，摸出來的各級政府的負(fù)債家底將是最準(zhǔn)確的。因?yàn)榘凑諏徲?jì)的要求和報(bào)表填報(bào)辦法，地方政府幾乎沒有任何可以轉(zhuǎn)移債務(wù)或者瞞報(bào)債務(wù)的地方。上兩次，無論是抽審還是對省、市、縣三級審計(jì)，都不排除一些地方政府為了隱瞞，將債務(wù)轉(zhuǎn)移至上級或者下級。這次是不可能再轉(zhuǎn)移債務(wù)了。”
　　對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府性債務(wù)，除了必要的債務(wù)單位審計(jì)，還包括鄉(xiāng)村墊交稅費(fèi)債務(wù)、農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)、基層政權(quán)機(jī)構(gòu)建設(shè)債務(wù)、農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)債務(wù)等公益性債務(wù)。
 
　　負(fù)債幾何？
　　此次審計(jì)距離今年2月中國審計(jì)署剛剛結(jié)束的對全國36個(gè)地方政府自2011年以來的政府性債務(wù)審計(jì)不過半年。2011年3至5月，中國審計(jì)署也曾在國務(wù)院的部署下，4萬余審計(jì)隊(duì)伍對全國2010年底前的省市縣三級政府性負(fù)債進(jìn)行了審計(jì)。
　　國家發(fā)改委一位官員說，近幾來，各地為經(jīng)濟(jì)和投資建設(shè)的發(fā)展，舉債規(guī)模和范圍都不斷擴(kuò)大，有些債務(wù)是直接通過融資平臺(tái)、銀行貸款等途徑形成，雖然有待進(jìn)一步規(guī)范，但有據(jù)可查；還有一些則是通過一些不透明的辦法進(jìn)行，每年審計(jì)時(shí)也不好查出。通過這次審計(jì)，把跟政府有關(guān)的各種負(fù)債都暴露出來，有利于中央以后的規(guī)范管理和相關(guān)工作的展開。
　　2011年年初，國家審計(jì)署曾對全國省、市、縣三級政府性債務(wù)全面審計(jì)，時(shí)逢全國政府融資平臺(tái)公司舉債急速擴(kuò)張，風(fēng)險(xiǎn)膨脹，曾引起關(guān)注。當(dāng)時(shí)的審計(jì)結(jié)果表明，全國省市縣三級政府截止2010年底，政府債務(wù)余額為10.71萬元，其中融資平臺(tái)公司債務(wù)額為4.97萬億元，占比46.38%。
　　陜西省發(fā)改委那位官員說：“雖然中央引導(dǎo)地方轉(zhuǎn)變增長模式，但對地方來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是硬道理，工程投資建設(shè)、民生保障、基礎(chǔ)設(shè)施、水利三農(nóng)等都需要大量投資。政府財(cái)力逐年不足，尤其今年上半年，財(cái)政收入大幅下滑，舉債也是沒辦法。但一些地方可能確實(shí)存在過度舉債的情況。”
　　2012年11月至2013年2月，中國審計(jì)署對全國36個(gè)地方政府本級2011年以來的政府性債務(wù)進(jìn)行的抽查審計(jì)結(jié)果顯示，有9個(gè)省會(huì)城市本級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過100%，*6的達(dá)188.95%，如果加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，債務(wù)率*6的達(dá)219.57%。此外，各級政府還存在借新還舊、變相舉債、預(yù)期不還、轉(zhuǎn)移債務(wù)等突出問題。
　　2013年2月審計(jì)署抽查審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的地方政府債務(wù)率超過100%的9個(gè)省會(huì)城市，分別是石家莊、沈陽、長春、哈爾濱、合肥、蘭州、西安、武漢、昆明。
　　接近審計(jì)署財(cái)政司的人士說，“這一輪的重點(diǎn)將會(huì)是在市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，特別是三四線城市。”國務(wù)院發(fā)展研究中心的一項(xiàng)課題研究則測算，2010年中國政府資產(chǎn)負(fù)債凈值為11.3萬億元人民幣，政府資產(chǎn)負(fù)債率為80.2%，2018年后赤字率會(huì)逐步接近國際警戒線。對此，審計(jì)署新任新聞處處長張瑩對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，審計(jì)署無論是上一輪還是這一輪的審計(jì)工作目前都還無可奉告。
 
　　地方舉債沖動(dòng)
　　政府直接舉債、政府擔(dān)保舉債、政府承擔(dān)償債義務(wù)債務(wù)三類債務(wù)，一直是此前審計(jì)署審計(jì)時(shí)的重點(diǎn)。此番審計(jì)又新增一項(xiàng)：通過新的舉債主體和舉債方式形成的地方政府性債務(wù)。
　　根據(jù)界定，這些新舉債主體包括事業(yè)單位、融資平臺(tái)公司以及地方國有企業(yè)，新舉債形式則包括直接或間接擔(dān)保、融資租賃、集資、回購（BT）、墊資施工、延期付款或拖欠等方式。
　　陜西省發(fā)改委上述官員說，這些新的融資辦法，都是最近一兩年出現(xiàn)的，由于國務(wù)院和相關(guān)部委相繼對融資平臺(tái)、政府舉債進(jìn)行規(guī)范，新的融資工具就出現(xiàn)了。這些債務(wù)，一般都比較容易形成表外負(fù)債，成本也比較高。
　　據(jù)了解，這次審計(jì)還設(shè)置了債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率、借新還舊率四個(gè)更為明確和關(guān)鍵的指標(biāo)。若一個(gè)地區(qū)債務(wù)率超過100%即為風(fēng)險(xiǎn)較高；若償債率超過20%，表明該地區(qū)償債壓力較大，風(fēng)險(xiǎn)較高。
　　陜西省發(fā)改委上述官員說，建議對于審計(jì)結(jié)果，不僅要考慮幾個(gè)指標(biāo)，還要統(tǒng)籌考慮當(dāng)?shù)氐馁Y源儲(chǔ)備和發(fā)展?jié)摿Α?/div>
　　在這位陜西省發(fā)改委官員看來，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展好，舉債多；中西部地區(qū)舉債少，財(cái)政實(shí)力也比不上東部，但是有更多的土地、煤炭、石油、礦產(chǎn)等資源優(yōu)勢，可變現(xiàn)能力強(qiáng)，應(yīng)該視為財(cái)政實(shí)力的一種補(bǔ)充。
　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)在江蘇南京了解到，江蘇省需要償還的債務(wù)量在1.2萬億元左右。如果對照江蘇省各市地方2012年5025.63億元的財(cái)政收入，江蘇省面臨著不小的債務(wù)償還壓力。而江蘇省一位相關(guān)人士告訴記者，“今年7個(gè)月已經(jīng)過去，據(jù)了解全省并未完成既有的上半年的稅收要求。”
　　但這位人士表示，目前江蘇省內(nèi)各城市發(fā)展需求與資金供給的矛盾已經(jīng)顯現(xiàn)，但只有繼續(xù)發(fā)展才能避免危機(jī)的出現(xiàn)。“誠然，過去幾年，政府或多或少為了發(fā)展透支了隨后的財(cái)政收入，但此時(shí)只有理性地來承擔(dān)一定債務(wù)繼續(xù)發(fā)展才能化解歷史債務(wù)問題。”
　　一位長期在江蘇省金融系統(tǒng)工作的人士指出，現(xiàn)在必須依靠繼續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施來創(chuàng)造需求進(jìn)而解決債務(wù)問題。他分析稱，目前當(dāng)?shù)卣?cái)政花費(fèi)一方面是公務(wù)員工資、醫(yī)療費(fèi)用；另一方面是醫(yī)院、學(xué)校、公共交通等公共需求。隨著居民生活水平逐步提高，政府必須加上述兩方面的投入，而鼓勵(lì)企業(yè)投資的成本也在上升。
　　上述金融系統(tǒng)人士說：“與以往給一定的稅收、土地優(yōu)惠政策不同?，F(xiàn)在企業(yè)面對需求不足的預(yù)期下，首先要看政府在一個(gè)項(xiàng)目上的出資情況，然后再?zèng)Q定是否投資來進(jìn)行實(shí)業(yè)投資。這些都需要政府巨大的財(cái)政支出。”
 
　　審計(jì)背后
　　國家發(fā)改委的一位官員對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)說，地方政府舉債，只能疏導(dǎo)規(guī)范，不能一味強(qiáng)堵。對地方債務(wù)的管理和規(guī)范，首先是要通過審計(jì)，進(jìn)行透明化。
　　據(jù)稱，在此前幾次對地方債務(wù)和融資平臺(tái)審計(jì)的基礎(chǔ)上，對融資平臺(tái)舉債進(jìn)行進(jìn)一步規(guī)范的動(dòng)作正在醞釀當(dāng)中。有關(guān)部分城投債將被定為“市政債”或“準(zhǔn)市政債”的消息，已經(jīng)傳開。
　　金元證券分析師王晶說：“大家都在議論這個(gè)事情，從長遠(yuǎn)看把進(jìn)行公用設(shè)施投資發(fā)行的城投債轉(zhuǎn)為市政債是比較好的一個(gè)辦法，但前提是要通過審計(jì)對政府負(fù)債、平臺(tái)公司舉債以及相應(yīng)的還債壓力進(jìn)行摸底。”
　　根據(jù)銀監(jiān)會(huì)7月31日發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2013年6月末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額為9.7萬億元。而中國銀監(jiān)會(huì)2010年的數(shù)據(jù)稱，截至2010年6月30日，全國地方融資平臺(tái)貸款共7.66萬億。三年間，地方融資平臺(tái)貸款增加2萬億。
　　中國銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征此前對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，未來一個(gè)比較合理處理政府城投債的方式是，按照平臺(tái)公司的資產(chǎn)和負(fù)債狀況，以合理的價(jià)格盡快做市場化處理。除確定部分市政債外，政府還要托底的是已經(jīng)出現(xiàn)償付問題的平臺(tái)公司。
　　據(jù)稱，目前部分地方已經(jīng)開始醞釀成立省級資產(chǎn)處理公司，意在為處置包括融資平臺(tái)公司在內(nèi)的政府壞賬做準(zhǔn)備。8月1日，國家發(fā)改委官員說，這是債券市場化的一個(gè)方向，但是中間還有很多工作要做。
　　財(cái)政部和銀監(jiān)會(huì)在今年年初已經(jīng)下發(fā)《金融企業(yè)不良資產(chǎn)批量轉(zhuǎn)讓管理辦法》。這被認(rèn)為是允許地方成立省級資產(chǎn)管理公司的開始，省級資產(chǎn)管理公司參照上世紀(jì)90年代中央為處理國有商業(yè)銀行貸款賬成立的四大國有資產(chǎn)管理公司模式，負(fù)責(zé)收購處置當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)產(chǎn)生的不良貸款。
　　除了對融資平臺(tái)這一地方政府主要融資手段進(jìn)一步規(guī)范外，各方對此番大規(guī)模政府性負(fù)債審計(jì)猜測還有更為深遠(yuǎn)的考慮。前述陜西省發(fā)改委官員對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)說，地方不斷舉債其實(shí)跟目前中央與地方的財(cái)權(quán)關(guān)系也有因果。
　　目前中央對地方的財(cái)政支持主要通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等手段進(jìn)行。但這一措施，由于分配不均衡、對用途規(guī)定過死等被詬病頗多。來自工信部的一位官員透露稱，最快于明年，中央將改革對轉(zhuǎn)移支付資金的使用辦法，“中央將不再明確規(guī)定用途，地方可以擁有較大的自由支配權(quán)”。
　　除此之外，中央正在加快給地方釋放更多的財(cái)權(quán)。7月初，財(cái)政部印發(fā)《2013年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2013年適當(dāng)擴(kuò)大自行發(fā)債試點(diǎn)范圍，2013年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東六地被允許開展自行發(fā)債試點(diǎn)。
　　此番審計(jì)，還將讓中國各級政府大量的趴窩財(cái)政資金無所遁形。目前政府國庫存款余額為3.23萬億元、財(cái)政專戶余額為1.42萬億元，此外，還有大量已撥付中央財(cái)政資金和地方政府資金，由于各種原因存在趴窩現(xiàn)象。
　　陜西省發(fā)改委的官員對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)說，導(dǎo)致政府資金趴窩的原因有很多，主要的原因是由于項(xiàng)目落實(shí)不到位。比如，保障房項(xiàng)目或者一些公路項(xiàng)目，中央資金已經(jīng)下來了，地方配套也安排了，但由于地方拆遷受阻，導(dǎo)致項(xiàng)目無法執(zhí)行。但趴窩還好說，至少錢還在賬上，怕的是一些地方直接就挪作新的項(xiàng)目用了，然后再補(bǔ)報(bào)或修改手續(xù)。
　　據(jù)了解，此前對政府負(fù)債的審計(jì)，對于趴窩或者挪用的政府資金，即便查出也通常以內(nèi)部通報(bào)批評處理。此外，還有一些政府負(fù)債，通過向上下級、事業(yè)單位或國有企業(yè)轉(zhuǎn)移等手段，逃避了審計(jì)。
　　一端是大量財(cái)政資金趴窩，另一端卻是政府舉債。有消息稱，財(cái)政部已經(jīng)開始起草《財(cái)政資金支付條例》，被指意在盤活4萬億財(cái)政資金。
　　8月1日正式拉開大幕的債務(wù)審計(jì)要求，按類別劃分的專項(xiàng)分析或測算，據(jù)了解可能涉及：融資平臺(tái)公司基本情況和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)、以土地出讓收入為償債來源的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)管理制度情況、審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題匯總，以及財(cái)政部門《地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)》數(shù)據(jù)審核。
　　為避免重復(fù)統(tǒng)計(jì)，審計(jì)署對各級政府轉(zhuǎn)貸或轉(zhuǎn)借的債務(wù)填報(bào)原則也做了規(guī)定，同時(shí)要求在填報(bào)時(shí)，應(yīng)根據(jù)償債責(zé)任，劃分政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)和政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)。
　　吉林省審計(jì)廳廳長閻寶泰此前在接受經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)采訪時(shí)表示，審計(jì)就是要查出存在的問題，分析產(chǎn)生問題的原因、從宏觀管理和制度建設(shè)層面提出解決問題的建議，為政府宏觀決策服務(wù)。
　　此輪近十年來*5規(guī)模中國政府性負(fù)債審計(jì)的結(jié)果，將呈現(xiàn)一份最詳細(xì)的中國政府負(fù)債家底。
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