解決“費改稅”難題的對策

比例稅收是政府財政收入的主要形式，收費是其必要補充，兩者統(tǒng)一于政府預算，構(gòu)成政府統(tǒng)一支配的財力。稅費的主輔地位是由政府所提供的公共物品的性質(zhì)所決定的。政府提供的純公共物品具有消費的非競爭性、同一性和供給的非排他性，任何一個政府管轄的國民都可以不為享受純公共物品所帶來的利益而付出代價，因而純公共物品的生產(chǎn)費用只能以國家政治權力強制地向全體國民征稅以獲得補償；而政府提供準公共物品由于其效用是可分割的，且國民對準公共物品的消費在范圍上程度上都存在差異性，因而準公共物品所發(fā)生的費用應當由稅收和收費兩種形式來補償，由此可見政府提供公共物品的性質(zhì)既決定了稅費兩種收入形式的主輔地位，又表明了兩種收入形式具有相對獨立性、不可替代性。

收費在政府稅費收入中應居于輔助地位，那么其收費比重多少為合理?從目前世界各國看，“中央政府運用收費形式所取得的收入所占比重較低，一般為1O%左右，中央財政收入主要依賴稅收收入；而地方政府收費籌集的財政收入已成為地方政府主要來源，一般占同期財政收入50%左右”，這些數(shù)據(jù)比例都可供我國借鑒參考。

改革后的政府收費主要包括兩類，一為規(guī)費，即政府部門向居民提供特定服務或?qū)嵤┨囟ㄐ姓芾硭杖〉墓け举M和手續(xù)費；另一為使用費，即政府對其所提供的準公共物品的使用者按一定標準收取的費用，以補償所提供的準公共物品的部分費用。由于收費具有明顯的受益性、非普遍性、相對不規(guī)范性等特點，多數(shù)收費項目的方法權、收費標準的制定權應下放給地方政府，同時，為防止地方政府出于地方財政利益而濫用立法權、定價權，導致亂收費濫收費的現(xiàn)象復生，國家應盡快頒布《政府收費法》。該部法律條款必須包括：(1)收費的立法程序及審批權限。規(guī)定行政事業(yè)性收費必須按法律程序進行。各項收費的批準權限實行相對集中，全國性收費由全國人大批準，地區(qū)性收費由國務院、財政部或省級人民政府、財政部門審批。(2)收費的業(yè)務流程，包括收入、上繳、票據(jù)、會計核算的規(guī)范等。(3)收費資金的使用和過程監(jiān)控。(4)收費的檢查監(jiān)督，包括控管機構(gòu)及其權利職責。(5)罰則。

首先，“費改稅”盡可能按現(xiàn)行稅收法規(guī)稅費合并。一是擴大資源稅征稅范圍，開征礦產(chǎn)資源稅、水資源稅、林木資源稅，在此基礎上合并與此類稅相關的收費，如礦產(chǎn)資源費、城市水資源費、林業(yè)保護管理費等等，并依此設計稅率；二是調(diào)整城市維護建設稅，現(xiàn)行城建稅應由附加稅改為正稅，合并現(xiàn)行征收的有關城鎮(zhèn)市鎮(zhèn)建設的費(基金)，對營利事業(yè)按營業(yè)收入從價定率征稅，對非營業(yè)性的納稅人按居住面積從量定額征稅；三是擴大土地使用稅征稅范圍，合并土地登記費、土地使用費等有關收費項目，并提高稅率，等等。其次，在現(xiàn)行稅制體系構(gòu)架下，經(jīng)論證試點，逐步開征部分新稅。

在所得稅類中增設社會保障稅，取消社會保障統(tǒng)籌基金籌集；在行為目的稅類，實施燃油稅，開征文化教育稅、環(huán)境保護稅等地方稅種，并取消相應的收費項目。

“費改稅”必然涉及到中央與地方各級政府原有的財政利益存量，目前為“費改稅”改革風險及阻力。一是要合理調(diào)整中央與地方的收入分配關系，根據(jù)“費改稅”后的性質(zhì)和原本收費收入歸屬關系，將原屬中央政府收費收入在改為征稅后其稅種列為中央稅，將原屬中央?yún)⑴c分成的收費收入在改為征稅后其稅種列為共享稅，并基本保持原有的各自分享比例。將原屬地方政府收費收入在改為征稅后其稅種列為地方稅。二是完善中央與地方財權、稅權利益關系。要重新界定政府職能與事權，適當調(diào)整相應的財權，并給予地方較多的稅權。在具體處理上可考慮“凡屬地方稅中的主要稅種及涉及全國普遍開征的地方稅種，其立法權、開征停征權仍集中于中央”，但在稅目稅率制定上應有一定彈性，便于地方因地制宜酌情確定，而對于地方稅中的小稅種或區(qū)域性強的稅種，其立法權應歸屬地方，由省級人民代表大會制定稅收法規(guī)，報經(jīng)中央批準，中央有權否決。三是完善各級政府間的轉(zhuǎn)移支付制度。目前側(cè)重解決基層政府因“費改稅”所產(chǎn)生的政府支出正常資金不足矛盾，待稅費改革到位、配套措施成熟時，應擺脫傳統(tǒng)的“既得利益補償”的束縛，以地方標準收入和支出為依據(jù)，實行科學規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，均衡地方財力。

稅費收入均屬政府預算收入，政府財稅機關負責稅款的征收，各級收費管理部門依照《政府收費法》及政府有關收費法規(guī)，監(jiān)督所轄區(qū)域行政事業(yè)單位規(guī)費、使用費的收費行為，財政、物價、審計、監(jiān)察等部門加強配合，形成廣泛的約束監(jiān)控網(wǎng)絡。加強對各種涉農(nóng)收費的監(jiān)管，涉農(nóng)收費必須符合法律法規(guī)規(guī)定，嚴禁越權審批涉農(nóng)收費項目或超范圍、超標準收費。要嚴格按照有關法律規(guī)定，對采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部家庭承包方式承包的農(nóng)村土地，不準收取承包費，廣泛發(fā)動農(nóng)民群眾參與民主管理監(jiān)督。

濫收費的根源之一是政府職能混淆，導致機構(gòu)臃腫，人員超編。當政府預算內(nèi)撥款不足時，地方政府部門則通過設立專門收費機構(gòu)和收費項目增加地方政府收入，進而形成收費擴張的惡性循環(huán)。因而在稅費改革中，國家應根據(jù)“精簡、統(tǒng)一、高效”的原則進行政府機構(gòu)改革調(diào)整，實行公務人員分流，建設高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理干部隊伍。一方面政府行政總開支減少，職能性部門經(jīng)費得到保障，減少“費改稅”的收入風險；另一方面，由于職能轉(zhuǎn)變，收費機構(gòu)減少，也有利于遏制非規(guī)范的收費再度產(chǎn)生。

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