優(yōu)化調(diào)減區(qū)域性稅收優(yōu)惠

　　隨我國經(jīng)濟(jì)市場化程度不斷提高、行政干預(yù)空間收縮，多年累積的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策相互疊加的情況下，特別是近年陸續(xù)得到國家層面正式批復(fù)幾十個(gè)不同區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略后，各地爭相把區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策組合作為地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最有分量的手段之一，我國區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策已過多、過濫，有碎片化和泛化趨勢。

　　——區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策數(shù)量多，內(nèi)容繁雜。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前已確立30多項(xiàng)區(qū)域性稅收優(yōu)惠，還有一些正在申請(qǐng)待批的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策。政策內(nèi)容復(fù)雜多樣、五花八門。

　　——區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策的期限一再延長。一些區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策本來具有時(shí)效性，即在部分區(qū)域發(fā)展的特殊時(shí)期和特定階段所給予的暫時(shí)優(yōu)惠，應(yīng)該在一定期限后予以終止，但往往是某項(xiàng)區(qū)域性稅收政策一旦獲批，便傾向于無限期享受。即使到期，也努力延期或者通過暗中繼續(xù)執(zhí)行的方式，得以延續(xù)。

　　——區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策隨被“區(qū)域規(guī)劃”細(xì)化所綁架，呈現(xiàn)優(yōu)惠泛化趨勢。為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中央層級(jí)陸續(xù)批復(fù)了若干區(qū)域發(fā)展規(guī)劃之類的政策性文件，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2013年3月，共有90多個(gè)區(qū)域性政策文件(包括規(guī)劃、總體規(guī)劃等)在執(zhí)行。在為數(shù)眾多的此類政策性文件中，國務(wù)院初始時(shí)僅在西部大開發(fā)和贛南蘇區(qū)等為數(shù)不多相關(guān)的幾份政策性文件中明確配套以稅收優(yōu)惠政策。但各地政府普遍卻將這些政策性文件作為申請(qǐng)區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策的“標(biāo)配”條件，于是爭取區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策成為文件執(zhí)行主體的首要任務(wù)，并在其后形成越來越多、趨于泛化的各層級(jí)稅收優(yōu)惠的規(guī)定。按此趨勢演變至今，區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策實(shí)已“遍地開花”，泛化趨勢在所難免，其結(jié)果帶有若干明顯的不良效應(yīng)，一是在統(tǒng)一市場中助長了“區(qū)域分割”，二是在中央、地方關(guān)系上助長了“公關(guān)”式政策傾斜和“跑部錢進(jìn)”行為模式。

　　——“比照”區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策滋生亂象。在一時(shí)尚未爭取到明文規(guī)范的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策時(shí)，由于希望給予轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)以更高的稅收優(yōu)惠力度，一些地方政府和財(cái)稅部門或者以“比照”方式變通政策執(zhí)行，或者通過提供與納稅人繳納稅款額度掛鉤的財(cái)政返還，施行實(shí)際上的區(qū)域性稅收政策，使得財(cái)稅政策執(zhí)行出現(xiàn)不少亂象。

　　目前區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策的負(fù)面作用已不容忽視，弊端有所凸顯：

　　——影響市場經(jīng)濟(jì)公平競爭環(huán)境的培育，不利于使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。為建設(shè)統(tǒng)一、規(guī)范的公平競爭市場，政府與財(cái)稅制度在其中的作用是著力構(gòu)造公平的企業(yè)競爭環(huán)境，復(fù)雜多樣、五花八門的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策不利于起到上述正面作用，并且適得其反，不能提升市場競爭的公平性，不適應(yīng)新階段上使市場機(jī)制在生產(chǎn)要素和商品流動(dòng)中充分發(fā)揮其作用的客觀要求。區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策越多，政策解讀和執(zhí)行的版本也越多，政府彈性操控的空間擴(kuò)大，也會(huì)造成同業(yè)不同策、帶來“地區(qū)間不公正”和“保護(hù)落后”等問題。

　　——明顯增加社會(huì)交易費(fèi)用。為正確發(fā)揮區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策作用，必須制定相應(yīng)管理辦法，以便執(zhí)行、實(shí)施。這客觀上會(huì)帶來政策和管理辦法的制定成本，特別是優(yōu)惠政策的“執(zhí)行成本”。申請(qǐng)享受區(qū)域優(yōu)惠政策的納稅人，需要準(zhǔn)備和提交一系列申請(qǐng)材料，要聘請(qǐng)會(huì)計(jì)、稅收等方面的相關(guān)中介機(jī)構(gòu)出具種種相關(guān)證明;政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，要付出管理成本，審核申請(qǐng)材料的合規(guī)性和真實(shí)性，而一旦審核不通過，征納雙方之前發(fā)生的所有費(fèi)用則成為“沉沒成本”。如果說上述這些成本往往是必須而無法完全避免的，還有兩類成本則是更容易產(chǎn)生負(fù)面影響的，一類是地方政府為爭取區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策而發(fā)生的“溝通成本”和納稅人為享受稅收優(yōu)惠政策而發(fā)生的“公關(guān)成本”;還有一些企業(yè)，為享受區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策而變更注冊(cè)地，原注冊(cè)地政府為留住稅源又予以干預(yù)，平衡結(jié)果可能是納稅人調(diào)整為在兩地注冊(cè)和在兩地納稅，無形中增加了其管理成本。

　　——銷蝕社會(huì)誠信環(huán)境，易滋生腐敗。在信息不對(duì)稱情況下，過多的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策出臺(tái)、審批和執(zhí)行，容易惡化誠信環(huán)境，部分地方政府和企業(yè)為爭取區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策提供虛假材料，納稅人為了套取稅收優(yōu)惠政策，假合資、虛假變更注冊(cè)地等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。與此同時(shí)，區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策過多過濫必然帶來各級(jí)政府相關(guān)部門的審批類“行政”資源的膨脹，尋租和設(shè)租在所難免。

　　——分散社會(huì)主體專注分內(nèi)工作的精力，降低經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行效率。專注地做好分內(nèi)工作，既不越位也不缺位，是各類社會(huì)主體本應(yīng)謹(jǐn)遵的職業(yè)操守，比如政府部門應(yīng)專注于為市場創(chuàng)造公平競爭發(fā)展環(huán)境，企業(yè)應(yīng)專注于市場變化謀劃企業(yè)未來發(fā)展。過多過濫的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策會(huì)引導(dǎo)社會(huì)主體將精力聚焦于優(yōu)惠政策上，滋生“會(huì)哭的孩子有奶吃”、“一心一意謀發(fā)展、照章納稅，倒不如爭取政策優(yōu)惠”等投機(jī)心理和不良現(xiàn)象，其后果必然是整個(gè)社會(huì)創(chuàng)新能力不強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合運(yùn)行效率低下。

　　——侵蝕稅基，肢解財(cái)稅制度，降低財(cái)稅管理的規(guī)范性、嚴(yán)肅性。過多過濫的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策必然導(dǎo)致全國統(tǒng)一規(guī)范的稅收體系趨于被肢解，稅基受侵蝕，財(cái)稅管理的變通成為一時(shí)風(fēng)尚，破壞其應(yīng)有的嚴(yán)肅性。過多過濫的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策導(dǎo)致大大小小的“稅收洼地”侵蝕稅基。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2010年和2011年全國因減免稅減少財(cái)政收入1.63萬億元和1.51萬億元，其中區(qū)域性稅收優(yōu)惠是重要構(gòu)成原因。

　　在市場經(jīng)濟(jì)下，稅收不但是籌集財(cái)政收入的重要手段，也是政府影響、引導(dǎo)生產(chǎn)要素和商品流動(dòng)的主要經(jīng)濟(jì)手段之一，相應(yīng)衍生出稅收在籌集政府收入功能之外的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和收入分配功能。稅收對(duì)生產(chǎn)要素流動(dòng)的影響機(jī)制并不難理解，也就是通過影響生產(chǎn)要素價(jià)格進(jìn)而影響市場供需。首先稅收可以影響供給，其次稅收可以影響需求。于是，稅收通過影響行業(yè)或地區(qū)的供需，進(jìn)而會(huì)影響行業(yè)或地區(qū)的發(fā)展。所以，在理論上分析，區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策可以增加區(qū)域內(nèi)的供給和需求，進(jìn)而相應(yīng)促進(jìn)該區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　我國的追趕——趕超現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略必然要求各級(jí)政府承擔(dān)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，同時(shí)必須如鄧小平在尊重不平衡發(fā)展規(guī)律基礎(chǔ)上指出的，要允許一部分地區(qū)先富起來;但到了一定的時(shí)候，又要回過頭來強(qiáng)調(diào)共同富裕，注重支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)。所以，“區(qū)域均衡發(fā)展”戰(zhàn)略在不同階段的不同側(cè)重不可避免，加之深化市場經(jīng)濟(jì)體制改革背景下，各級(jí)政府通過行政手段直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的空間和可能性越來越小，必須訴諸財(cái)稅、金融等經(jīng)濟(jì)手段實(shí)行間接調(diào)控，而稅收對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體的影響最直接，政府可適當(dāng)利用稅收手段在不同時(shí)期，對(duì)不同區(qū)域?qū)嵤﹨^(qū)別對(duì)待的調(diào)節(jié)和影響。所以，合宜、適度的區(qū)域性稅收優(yōu)政策是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的表現(xiàn)，是客觀上需要的。

　　總體而言，今后在打造中國經(jīng)濟(jì)“升級(jí)版”的新發(fā)展階段上，區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策還會(huì)具有其存在的合理性和必要性，但同時(shí)我們應(yīng)該全面、客觀、辯證地看待它的作用及其以調(diào)減為主作出動(dòng)態(tài)優(yōu)化的必要性。需要根據(jù)區(qū)域和階段上的發(fā)展特點(diǎn)、特定需要以及在全國復(fù)制的可能性，在統(tǒng)籌全局眼界下客觀理性分析稅收優(yōu)惠政策的作用與價(jià)值，決定是否選擇和如何使用該工具促進(jìn)發(fā)展。特別是考慮到統(tǒng)一市場打造過程中還有必要推進(jìn)“先行先試”但已明顯趨于審慎處理優(yōu)惠事宜——較典型的例子是2013年國務(wù)院批復(fù)中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)時(shí)，強(qiáng)調(diào)了其試驗(yàn)的核心在于通過推進(jìn)行政審批制度改革、實(shí)行負(fù)面清單、準(zhǔn)入前國民待遇等舉措，打造高標(biāo)準(zhǔn)法治化營商環(huán)境，而不是再搞一個(gè)“政策洼地”，稅收優(yōu)惠政策方面已十分審慎，僅會(huì)考慮為較很少的在“先行先試”后可較快復(fù)制于其他地區(qū)的稅收政策優(yōu)惠選項(xiàng)。

　　所以，在新的發(fā)展階段上，今后應(yīng)適宜、適時(shí)、適度地制定和優(yōu)化完善區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策，使其恰如其分地發(fā)揮作用。針對(duì)目前區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策過多、泛化的問題，近期可考慮在以下幾個(gè)方面掌握相關(guān)要領(lǐng)改進(jìn)完善區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策：一是嚴(yán)控新的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策出臺(tái)，僅對(duì)于具有全國示范效應(yīng)、未來影響面廣、政策效應(yīng)尚具有不確定性、確有必要進(jìn)行地區(qū)試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)的稅收優(yōu)惠政策，可考慮選擇部分地區(qū)進(jìn)行先行先試，一般但試點(diǎn)期限不宜過長，應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)“可復(fù)制”而推向全國;二是對(duì)于已出臺(tái)的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策明確執(zhí)行期限，一般不再延期;三是清理“偽”、“土”變通政策，對(duì)于已到期仍在執(zhí)行，或者各級(jí)政府變相出臺(tái)的地方稅收優(yōu)惠政策，要嚴(yán)格清查加以規(guī)范;四是完善稅收優(yōu)惠政策決策機(jī)制，逐步提高其法律層次，適時(shí)出臺(tái)專門法律用以規(guī)范相關(guān)決策行為和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

　　回顧歷史可發(fā)現(xiàn)，我國區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策在改革開放30多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中做出了重要貢獻(xiàn)。這些區(qū)域稅收優(yōu)惠政策對(duì)我國打開國門引進(jìn)外資和技術(shù)、實(shí)施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等，產(chǎn)生了重要的促進(jìn)作用。比如2004年實(shí)施設(shè)備類固定產(chǎn)進(jìn)項(xiàng)稅收允許抵扣政策后，當(dāng)年東北三省GDP增幅高于全國平均水平2.8個(gè)百分點(diǎn)，利用外資59.4億美元，同比增長83.6%，高于全國平均水平70個(gè)百分點(diǎn);固定資產(chǎn)投資規(guī)模有很大上升，遼寧、吉林、黑龍江三省非國有投資分別比2003年增長了55.8%、41.4%和34.5%。

　　這些政策的共同點(diǎn)和規(guī)律包括三方面：一是這些區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策服務(wù)于國家發(fā)展戰(zhàn)略，如對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)和港口城市的涉外稅收的優(yōu)惠政策與我國開放中的實(shí)驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略布局密切相關(guān);西部和東北地區(qū)的稅收優(yōu)惠政策均出臺(tái)于實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略和振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略的背景之下。二是這些區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策涉及的區(qū)域范圍較廣，且區(qū)域不僅僅局限于自然區(qū)位地域概念。如西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策涉及西部十幾個(gè)省市;，特區(qū)和和14個(gè)港口城市稅收優(yōu)惠的受益點(diǎn)近乎遍布全國，這種“類型式”區(qū)域概念設(shè)置的好處在于，不會(huì)帶來發(fā)展程度接近或發(fā)展特點(diǎn)類似區(qū)域之間的無序惡性競爭，同時(shí)也不會(huì)導(dǎo)致發(fā)展程度和特點(diǎn)差異大的地區(qū)之間過度同化(稅收不足以成為這些地區(qū)間競爭或同化的重要砝碼)，從而大致可認(rèn)為此種稅收優(yōu)惠政策是區(qū)域發(fā)展調(diào)節(jié)因素之一，但又不足以成為首要因素，進(jìn)而過重?cái)_動(dòng)統(tǒng)一市場內(nèi)總體的公平競爭秩序。三是部分區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策具有先行先試特點(diǎn)。較典型的如東北三省設(shè)備類增值稅進(jìn)項(xiàng)稅收抵扣政策的實(shí)施，為該項(xiàng)政策在全國范圍推廣提供了經(jīng)驗(yàn)，在東北實(shí)施數(shù)年后得以于2008年在全國推廣實(shí)施。