5月3日，國家發(fā)改委在官網(wǎng)發(fā)布《充分發(fā)揮價格杠桿作用助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革》一文，曬出了去年價格改革的初步成果成績單。其中，發(fā)改委對電力價格的改革成果是這樣概括的：輸配電價改革推進至18?。粌纱未蠓档碗妰r，減輕工商企業(yè)負擔(dān)900億元……
“發(fā)改委去年*5的成績之一，就是輸配電價改革全面推開。”中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員馮永晟向時代周報記者表示。
去年以來，發(fā)改委加快推進價格改革。具體到電力領(lǐng)域，重點包括逐步推進輸配電價改革試點，對一些高耗能行業(yè)和一些生產(chǎn)企業(yè)實行差別電價和階梯電價，對燃煤電廠超低排放實行上網(wǎng)電價支持政策等。
發(fā)改委意識到，創(chuàng)新價格機制，既是加強需求側(cè)管理的重要舉措，也是推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。此前，因為對供電和售電價格的壟斷，發(fā)改委一直為人詬病。
“發(fā)改委對價格的壟斷是中國行政壟斷的一個表征。”？中國政法大學(xué)資本金融研究院院長劉紀(jì)鵬向時代周報記者表示。他曾在國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)的前身國家電力公司任職五年。他在評論中國電力改革的著作《大船掉頭》中，寫到了定價權(quán)壟斷的弊端：“電價問題和項目審批是當(dāng)前反映壟斷體制最強烈的問題，而這一源頭恰恰在于行政審批。”
去年3月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（以下簡稱“9號文”），要求理順價格關(guān)系，形成市場化定價機制。“現(xiàn)行電價管理仍以政府定價為主，電價調(diào)整往往滯后成本變化，難以及時并合理反映用電成本、市場供求狀況、資源稀缺程度和環(huán)境保護支出。”文件中如此批評了當(dāng)下的電力價格體制。而后，輸配電價改革從[*{5}*]試點深圳逐漸推向全國。
“既要以市場化改革為方向，又不能完全按照市場化準(zhǔn)則去進行私有化和自由化，因為其改革不僅直接影響國家和社會發(fā)展中公平保障與效率的平衡，而且事關(guān)國家與社會的和諧與穩(wěn)定。”劉紀(jì)鵬在《大船掉頭》中表達了他對中國電力改革的看法。在他看來，電力行業(yè)“如同一艘大船，要向市場化掉頭，需要慎之又慎，慢慢來。”
發(fā)改委今年研究重點：
電力交易中心如何操作
輸配電價改革，即改變上網(wǎng)電價、銷售電價都由政府來定的過去模式，放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價，向社會資本開放配售電業(yè)務(wù)。而對處于中間的輸配電價，則由政府根據(jù)電網(wǎng)準(zhǔn)許成本加合理收益的方式來確定。這種新模式被稱之為“管中間，放兩邊。”
今年3月1日，北京、廣州兩大國家級電力交易中心同時分別在兩地掛牌成立，這被外界解讀為“電力市場化改革”的標(biāo)志性事件。但馮永晟在接受時代周報記者采訪時指出：“真正的改革涉及的領(lǐng)域則要遠為廣闊。”
成立國家級電力交易中心，正是因循發(fā)改委放開電力行業(yè)競爭性環(huán)節(jié)的思路。南方電網(wǎng)廣州供電局一位內(nèi)部人士在接受時代周報記者采訪時稱，廣州電力交易中心由南方電網(wǎng)控股，其設(shè)立的主要目的是“在平臺實現(xiàn)相對獨立的交易。”他將電力交易中心的作用比喻為“相對獨立的中介”：原來的模式是用電企業(yè)與電網(wǎng)公司直接交易，而現(xiàn)在則通過電力交易中心，電力提供方也變成了售電公司。電力交易中心相當(dāng)于為售電公司搭建了銷售平臺。
9號文規(guī)定，允許社會資本成立售電公司，進入售電側(cè)市場。對售電公司的準(zhǔn)入條件設(shè)置得相對寬松：電網(wǎng)公司、發(fā)電公司及其他社會資本乃至個人，只要符合條件，均可投資成立售電公司。文件下發(fā)后，售電公司如雨后春筍般冒出。據(jù)北極星電力網(wǎng)整理，截至2016年2月，全國共成立了274家售電公司。
馮永晟表示，對電力交易中心如何操作的研究是今年發(fā)改委的一項主要任務(wù)：“這種交易中心怎么做交易，怎么完善做交易的方式，是今年的一個重點。好也罷壞也罷，它至少能有一個電網(wǎng)公司向售電企業(yè)讓利的作用。”
改革成績單：
試點五省區(qū)降價空間超50億
相對于售電側(cè)改革的有序推進，輸配電價改革是電力體制改革和價格機制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是發(fā)改委更樂于曬出的“成績單”。國家發(fā)改委價格司巡視員張滿英在今年3月29日發(fā)改委新聞發(fā)布會上介紹，發(fā)改委在輸配電價改革上進展順利，已經(jīng)取得了“電網(wǎng)監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變”“約束了電網(wǎng)企業(yè)的成本”“核定了輸配電價的價格”等三項突破。
在監(jiān)管上，張滿英介紹，發(fā)改委已“建立了以電網(wǎng)有效資產(chǎn)為基礎(chǔ)，對輸配電的收入、成本、價格進行全范圍直接監(jiān)管的新模式。”參會的云南省物價局局長郭繼先則透露，國家*9次啟動了異地監(jiān)審。他舉例，在改革試點云南省，其成本監(jiān)審工作是由廣東省成本調(diào)查隊開展監(jiān)審的，“既保證了成本監(jiān)審口徑的統(tǒng)一，同時又保證了以第三方名義進行監(jiān)審的客觀性和公正性。”
而在約束電網(wǎng)企業(yè)成本和核定輸配電價價格方面，張滿英則曬出兩組數(shù)據(jù)：“剔除或核減了與電網(wǎng)輸配電無關(guān)的資產(chǎn)和不合理的成本，約160億。在五個省區(qū)（即云南、貴州、安徽、寧夏、湖北首批五省區(qū)輸配電價改革試點）來算，核減的比例平均約16.3%。”按照‘準(zhǔn)許成本加上合理收益’的原則核定了相關(guān)電網(wǎng)輸配電總收入和輸配電價水平。再綜合電網(wǎng)在三年監(jiān)管周期中的新增投資因素，五個省區(qū)降價空間達約55.6億元。”他透露，這些降價空間全部用于降低終端電力用戶用電價格，降低了企業(yè)的用電成本。
馮永晟認(rèn)為，輸配電價改革對供給側(cè)改革的重要價值，體現(xiàn)在于電力對整個經(jīng)濟版圖的基礎(chǔ)性地位。
監(jiān)管仍嫌不力：
“九龍治水”難題待解
據(jù)國家發(fā)改委介紹，2015-2017年，作為改革試點的深圳市，其電網(wǎng)輸配電價水平將比2014年的每千瓦時0.1558元下降1分多錢。有專家表示，這一分多錢“不容小覷”，“下降1分多傳導(dǎo)到終端電價上可以降低用戶電費10億元以上。”
“為什么當(dāng)時把試點放在深圳？因為深圳本身的電價太高了，有調(diào)整電價的空間。輸配電價本身有很多技術(shù)層面在里面。”馮永晟指出。
而在后期成立的試點中，包括了山西、貴州、云南等資源大省。國家發(fā)改委能源研究所原所長周大地分析稱，這些資源型省份幾乎能涵蓋我國所有的發(fā)電方式，因此具有較強的代表性。馮永晟透露，一些試點省份出現(xiàn)了“輸配電價核定完，執(zhí)行卻不到位”的問題：“核算出來的輸配電價和原來的電價沒有下降很多，有的省份為了達標(biāo)就沿用了原來的定價方式，政府在后面，說降多少就降多少”。
馮永晟認(rèn)為，對輸配電價的監(jiān)管仍嫌不力。其根源則在于職能部門職責(zé)分散、重疊，九龍治水。“現(xiàn)在的局面是既有真空又有分散還有交叉，有利益的時候大家會扯皮，有問題的時候又全部推諉。應(yīng)該要統(tǒng)一整合現(xiàn)在分散于能源局、發(fā)改委的關(guān)于能源的部門，特別是關(guān)于能源的定價，和能源投資這些關(guān)系市場核心領(lǐng)域的監(jiān)管權(quán)力放在一起。”
而針對電力監(jiān)管的職能整合，近年來其實屢有動作，例如2013年電監(jiān)會被整體并入國家能源局，從而擴大了能源局的監(jiān)管領(lǐng)域。以中國能源研究會為首的能源界內(nèi)部人士屢有“能源大部制”的動議，即成立兼具公共管理、協(xié)調(diào)、監(jiān)管能力的大能源部。
“能源價格特別是電力價格，是一個高度專業(yè)的監(jiān)管領(lǐng)域，很難指望發(fā)改委價格司一個部門去統(tǒng)計這個電價。我覺得擴張現(xiàn)在的監(jiān)管權(quán)力是有必要的。”馮永晟認(rèn)為。
而隨著改革的推進，各類配套措施也應(yīng)浮上水面。劉紀(jì)鵬認(rèn)為，電價改革牽一發(fā)而動全身，“電力行業(yè)變了，許多相關(guān)行業(yè)的規(guī)矩也要跟著變”。他認(rèn)為電價改革應(yīng)同國企改革一樣，進行分類。“目前分類還沒有到位，更沒有分完。”
馮永晟認(rèn)為，中央的政策只給了一個大概的方向，許多細則尚待研究。“9號文說了兩方面來避免資源壟斷，一個是指在競爭性環(huán)節(jié)引入競爭，另一方面是壟斷性環(huán)節(jié)管住中間放開兩頭。暗含的是這兩個行業(yè)要有明確的功能性的定位。但這兩個環(huán)節(jié)在業(yè)務(wù)上怎么去管，這種定位通過什么方式實現(xiàn)，沒有明確說出來。”
下一步改革關(guān)鍵：
消弭各方分歧
“現(xiàn)在的電價改革大方向其實是妥協(xié)的產(chǎn)物。”馮永晟認(rèn)為。輸配電價改革最早其實可追溯至2004年，發(fā)改委啟動廣東輸配電價改革試點研究。如今12年過去，試點依然在推進過程中，足可見改革之難。
根據(jù)國家電力體制改革試點文件的要求，云南、貴州、安徽、寧夏和湖北等五省區(qū)作為輸配電價改革擴大試點省份，按原計劃應(yīng)該在2016年1月1日起實行輸配電價監(jiān)管。但由于五個省區(qū)電價存在矛盾，導(dǎo)致輸配電價遲遲未能出臺。
“參與者之間存在分歧，包括了中央各部門之間，中央與地方之間，政府與企業(yè)之間，不同地方的政府之間，電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)之間。”馮永晟向時代周報記者介紹道。
地方政府間的訴求分歧在于，電力資源富集的省份，如山西、云貴，其資源和用戶無法良好匹配。“要先上中央的網(wǎng)，再上他們的用戶，相當(dāng)于他們要收一部分過路費，很多地方政府就不愿意了：為什么我的用戶沒法直接用我的很經(jīng)濟的電力資源，為本地經(jīng)濟做貢獻？因此他們就反壟斷，力推市場化。”馮永晟稱。而電力資源貧乏或經(jīng)濟發(fā)達、用電需求量大的省份，則希望繼續(xù)使用廉價的電力，因而產(chǎn)生分歧。
而處于壟斷地位的電網(wǎng)公司亦有自己的考慮。有電網(wǎng)業(yè)內(nèi)人士向時代周報記者透露：“國家電網(wǎng)傾向于保持穩(wěn)定的機制和結(jié)構(gòu)的變動，也就是保持原來市場結(jié)構(gòu)不變的情況下，進行一些規(guī)則上的調(diào)整。”
“在某種情況下，政府還是企業(yè)的保姆。”馮永晟認(rèn)為，“市場是波動的，有風(fēng)險的，你要讓市場主體適應(yīng)價格的波動，去承受風(fēng)險，這要求市場主體不能凡事依賴政府。但政府也有訴求，不僅要替當(dāng)?shù)仄髽I(yè)著想，還要替財政收入著想。”這即是地方政府與中央宏觀政策間的沖突。
在國家淘汰落后產(chǎn)能的號召下，一些發(fā)電方式落后、高污染的發(fā)電廠應(yīng)該清退。“但政府會考慮，現(xiàn)在形勢這么不好，我本地企業(yè)發(fā)不出電怎么辦？本地用不上電怎么辦？政府就想各種辦法讓發(fā)電企業(yè)有一條活路去。”
當(dāng)前，煤炭價格走低，電力市場需求疲軟，從而連累了電價。從華電集團、華能集團和中電投的數(shù)據(jù)來看，其2016年*9季度上網(wǎng)電價分別比2015年下降了12.44%、10.69%和9.97%，降幅均接近及超過了1/10。
而馮永晟則稱，許多發(fā)電企業(yè)不擔(dān)心低電價：“現(xiàn)在全國火電廠的容量很大，實際的利用率卻很低。許多發(fā)電廠寧可要低電價，也要把產(chǎn)能運行起來。”他認(rèn)為，這也等于幫了地方政府的忙。“因為電價本來就不高，所以政府打著改革的名頭去讓企業(yè)市場化，讓用戶享受低電價，都能夠?qū)崿F(xiàn)。但即使你不這樣做，電價也不會上去。”
“真正的考驗來自于價格波動的時候，你還能不能把企業(yè)放到市場里去。”馮永晟稱。
本文來源：時代周報；作者：楊凱奇