面對(duì)財(cái)政壓力,重要的是找到釋放壓力的通道。財(cái)政政策和財(cái)稅改革正是這樣的通道。
2016年注定是財(cái)稅改革非常關(guān)鍵的一年。社會(huì)對(duì)改革的期盼決定了財(cái)稅改革只能進(jìn)一步加快步伐、積極推進(jìn),為進(jìn)一步的財(cái)稅改革以及其他改革打好基礎(chǔ)。
非稅收入已經(jīng)在財(cái)政收入增長(zhǎng)中扮演重要角色,這也表明財(cái)政收入形勢(shì)正變得更加復(fù)雜,財(cái)稅改革環(huán)境面臨的不確定性變得更大。
突破3%不等于無底線
宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)決定了2016年只能繼續(xù)實(shí)施擴(kuò)展性財(cái)政政策即所謂有力度的積極財(cái)政政策,減稅政策也在其中。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議關(guān)于減稅的提法已經(jīng)不同于既往的“結(jié)構(gòu)性減稅”。“結(jié)構(gòu)性減稅”常被解釋為“有減有增”或“有增有減”,最終結(jié)果是減稅還是增稅并不明確,即使屬于減稅,充其量也只是“羞答答的減稅”。不再受“結(jié)構(gòu)性”限定的減稅政策讓市場(chǎng)和社會(huì)有了更多的期待。毫無疑問,減稅會(huì)進(jìn)一步加大財(cái)政運(yùn)行的壓力。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化可以緩解部分壓力,但從總量上看,削減支出與歷史欠賬清償?shù)膬?nèi)在要求決定了財(cái)政支出壓縮幾乎沒有空間。在財(cái)政支出削減難度很大且財(cái)政收入增長(zhǎng)力量不夠強(qiáng)勁的條件下,提高財(cái)政赤字率就是必然的選擇。“階段性提高財(cái)政赤字率”的說法至少表明2016年財(cái)政赤字率有進(jìn)一步提高的可能。將3%視為財(cái)政赤字率紅線,多與歐盟國(guó)家財(cái)政赤字警戒線的選擇有關(guān)。歐盟國(guó)家選擇3%這一警戒線,是各成員國(guó)政治妥協(xié)的結(jié)果。單就3%的指標(biāo)而言,有些國(guó)家認(rèn)為太高,而有些國(guó)家仍覺得不解渴?,F(xiàn)實(shí)中警戒線突破也不乏實(shí)例。
中國(guó)財(cái)稅改革只有在突破3%赤字率警戒線思維的前提下才可能順利推進(jìn)。
突破3%不等于赤字率無底線,而是強(qiáng)調(diào)赤字率警戒線的確定應(yīng)該更加靈活。財(cái)政赤字率警戒線確定的主要標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)是財(cái)政的可持續(xù)性。只要財(cái)政能正常運(yùn)行,中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)可控,我們就可以認(rèn)為財(cái)政赤字率是合適的。
突破3%,就意味著2016年發(fā)債空間可以進(jìn)一步擴(kuò)大。財(cái)政赤字率提高1個(gè)百分點(diǎn),就能帶來至少6000億元的減稅空間。2016年中國(guó)經(jīng)濟(jì)盡管仍會(huì)困難,但中高速增長(zhǎng)勢(shì)頭仍在,財(cái)政收入還會(huì)水漲船高,減稅空間還會(huì)因此進(jìn)一步擴(kuò)大。不拘泥于3%的赤字率,也不受限于60%的債務(wù)負(fù)擔(dān)率,一切從實(shí)際出發(fā),更有力度的積極財(cái)政政策所包含的減稅政策的落實(shí)將可能更容易到位。
地方債解決根本是穩(wěn)定地方收入來源
防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),避免財(cái)政危機(jī),是地方財(cái)政制度建設(shè)的重要內(nèi)容之一。2015年3.18萬億元的地方債置換為地方債問題的解決尋找到了一條路徑?;诘胤絺囝~有十幾萬億和地方財(cái)政困難的現(xiàn)實(shí)考慮,2016年和2017年中國(guó)只能繼續(xù)置換地方債。這么做,對(duì)一些財(cái)政收入形勢(shì)較為緊張的地方來說,可以解燃眉之急;對(duì)于其他地方來說,也可以有效緩解地方債清償所帶來的支出壓力,而且地方債置換之后,地方政府的利息負(fù)擔(dān)下降,總體上有利于未來地方債問題的徹底解決。
應(yīng)該注意的是,地方債置換并沒有真正解決地方債問題。置換只是地方債問題的治標(biāo)之策,充其量屬于“借新還舊”。事實(shí)上,就是中央政府借新債還舊債,都充滿了爭(zhēng)議。我們?cè)跉g呼地方債置換可以緩解問題的同時(shí),更要轉(zhuǎn)換思維,尋找地方債問題的治本之策。
地方債問題的根本解決,需要為地方政府尋找到穩(wěn)定的收入來源。這就離不開規(guī)范的政府間財(cái)政關(guān)系框架的重新構(gòu)建。規(guī)范的地方債管理制度只能從屬于這樣的框架。在分級(jí)財(cái)政管理體制下,面對(duì)市場(chǎng)的不確定性,正常運(yùn)行的各級(jí)地方政府難免會(huì)遇到收不抵支問題。短期內(nèi),地方財(cái)政赤字通常只能通過債務(wù)融資來彌補(bǔ)。地方出現(xiàn)新的財(cái)政赤字,就意味著地方政府舉債的理由仍然存在。正因如此,地方債增量問題很難回避。地方債管理制度的規(guī)范,不僅僅要解決眼前問題,更要致力于形成一攬子解決方案。
地方債增量與存量問題應(yīng)該分開處理。債務(wù)存量不能影響增量債務(wù)融資。十多萬億元的地方債存量的形成非一日之事,短時(shí)間內(nèi)全部化解既不現(xiàn)實(shí),也不公平。巨額存量問題的解決只能采取非常規(guī)做法。存量債中的一部分可以通過未來的財(cái)政收入來償還,但相當(dāng)部分應(yīng)該通過地方政府資產(chǎn)變賣等產(chǎn)權(quán)收入的形式來償還。地方政府資產(chǎn)本來就有相當(dāng)部分是負(fù)債轉(zhuǎn)化而來的。這么做理所當(dāng)然。地方債置換只是給地方政府還債提供了緩沖時(shí)間,并適當(dāng)降低債務(wù)融資成本,而不是給地方不還債的機(jī)會(huì)。
地方債存量中的一部分還可以采取去杠桿的方式來加以解決。政府和社會(huì)資本合作(PPP)為此打開了通道。實(shí)際上,這是政府項(xiàng)目的“債轉(zhuǎn)股”。需要注意的是,PPP也只能部分解決問題。社會(huì)資本進(jìn)入必然要以盈利為目標(biāo),即使這種盈利所對(duì)應(yīng)的還只是所謂的合理利潤(rùn)。這就決定了不是所有項(xiàng)目都可能通過PPP來去杠桿。而且,PPP運(yùn)作所需要的制度環(huán)境還在優(yōu)化之中,這也會(huì)影響PPP去杠桿方式的運(yùn)用。
現(xiàn)行預(yù)算法只是賦予省級(jí)政府發(fā)債權(quán),顯然這是不夠的。由省級(jí)政府統(tǒng)籌各地地方債的發(fā)行,可以在全省范圍內(nèi)分散債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并提高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力,這在當(dāng)前有特殊意義。但是,隨著分級(jí)財(cái)政管理體制的逐步健全,市縣政府都應(yīng)該獲得發(fā)債權(quán),權(quán)責(zé)才會(huì)更加匹配。不管是哪級(jí)地方政府發(fā)債,都要有規(guī)可循。地方政府的償債能力是地方債增量規(guī)模的確定的最主要因素。財(cái)政的可持續(xù)性當(dāng)為債務(wù)增量規(guī)模的最主要判斷依據(jù)。一般說來,財(cái)政收入能力強(qiáng)的地方,可以多發(fā)債。至于財(cái)政收入能力弱的地方的長(zhǎng)期資金需求,應(yīng)更多地通過轉(zhuǎn)移支付來加以解決。這是由債務(wù)信用的有借有還的屬性決定了的。除了正常的財(cái)政收入水平外,地方政府信用評(píng)級(jí)需要借助于綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的編制,亟待突破技術(shù)條件的和基礎(chǔ)信息的雙重約束。技術(shù)條件涉及政府會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則和具體準(zhǔn)則的制定和完善。讓政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則切合中國(guó)國(guó)情并不容易。中國(guó)是政府資產(chǎn)多,在某些資產(chǎn)計(jì)量上應(yīng)該采取特別的處理辦法。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的信息基礎(chǔ)相對(duì)薄弱,如何補(bǔ)齊相關(guān)信息也會(huì)對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)告的編制構(gòu)成挑戰(zhàn)。財(cái)稅改革要改變僅重視宏大敘事的思維,更要特別注意這些細(xì)節(jié)問題的解決。
減收與改革協(xié)調(diào)
財(cái)政壓力與財(cái)稅改革有著密切的關(guān)系。壓力可能阻礙改革,但在一定條件下可以促進(jìn)改革。1994年財(cái)稅改革的順利推進(jìn)就與當(dāng)時(shí)的財(cái)政壓力有著密切關(guān)系。2016年財(cái)政壓力雖然不同于1994年,但壓力對(duì)財(cái)稅改革的約束和推動(dòng)力仍然存在。減少財(cái)政收入從而影響財(cái)政正常運(yùn)行的改革一般不太容易推行,但是有了赤字率提高的配套措施,相關(guān)改革就有了財(cái)力保障。減稅減費(fèi)減基金,既可以促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,又能在需求管理上發(fā)揮作用。減少收入的改革應(yīng)該能夠換來稅基的擴(kuò)大,能夠在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí),在未來為社會(huì)保障以及其他公共服務(wù)提供更加充分的財(cái)政收入保障。
在財(cái)政壓力面前,減少收入的政策不能不經(jīng)過審慎評(píng)估。什么樣的減收政策針對(duì)性更強(qiáng),效果更好?這是決策者無法回避的問題。大水漫灌會(huì)有一定成效,但效果可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如滴灌。面對(duì)既定的財(cái)政收入體系,減什么減多少才更有利于特定的政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn),是需要頗費(fèi)思量的。
減收政策可以與財(cái)稅制度改革更好地協(xié)調(diào)。稅收、行政性收費(fèi)、政府性基金等政府收入本來就應(yīng)該各司其職,發(fā)揮不同作用。減收應(yīng)從不該存在或存在的意義已失去的行政性收費(fèi)、政府性基金等做起,取消不合理的收費(fèi)、基金等收入項(xiàng)目??梢岳^續(xù)存在的收費(fèi)、基金等項(xiàng)目,收入標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該進(jìn)一步合理化,并形成與稅制改革聯(lián)動(dòng)的態(tài)勢(shì)。減稅政策應(yīng)結(jié)合政策目標(biāo),穩(wěn)步推進(jìn)。減收只是手段,從經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)來看,它應(yīng)該有助于宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定,有助于微觀經(jīng)濟(jì)主體的搞活。做到了,那么財(cái)源就會(huì)擴(kuò)大,后續(xù)的政府就不用擔(dān)心公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的財(cái)力保障問題。
財(cái)政壓力就在面前,但是短期內(nèi)任何增稅措施不應(yīng)該得到鼓勵(lì),而應(yīng)該積極反對(duì)。任何增稅的措施,任何提高收費(fèi)和基金標(biāo)準(zhǔn)的舉措,實(shí)際上是逆積極財(cái)政政策的要求的。任何以其他名義維持高價(jià)格的措施,也是要不得的。短期而言,財(cái)政政策是最重要的。對(duì)于中長(zhǎng)期來說,財(cái)稅改革才是最重要的。至于財(cái)政壓力,那只是問題的表象而已。面對(duì)壓力,只能迎難而上,增強(qiáng)抗壓能力,而不是半途而廢,讓改革停滯不前。
本文來源:經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)