中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員
楊志勇
[一]
回首過(guò)去的一年，不，應(yīng)該是十八屆三中全會(huì)以來(lái)的這三年，中國(guó)財(cái)稅領(lǐng)域發(fā)生了一些變化。這些變化與財(cái)政定位有著密切關(guān)系。不管是本來(lái)如此，還是重新定位也好，“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”在過(guò)去的日子里得到了強(qiáng)調(diào)，財(cái)政行為方式也發(fā)生了重要的變化?；蛟S，這些變化和人們的預(yù)期有一定的差距。但是，變化確實(shí)發(fā)生了，而且不小。不說(shuō)其他，僅說(shuō)政府花錢(qián)的約束，就比過(guò)去要嚴(yán)格多了。沒(méi)有預(yù)算，不能支出，這已經(jīng)不再是什么新鮮事。這種變化，可能在文字上看不出什么，可是它是深層次的和根本性的。正因如此，這種變化還將在未來(lái)的日子里發(fā)揮作用，并影響接下一步的財(cái)稅改革。這就是財(cái)稅改革的成就。
[二]
財(cái)稅改革從來(lái)就不容易，特別是影響面廣的改革更是如此。財(cái)稅事務(wù)，牽涉經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)諸多方面，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身。正是在這個(gè)意義上，財(cái)稅改革經(jīng)常被視為全面深化改革的突破口。我們知道，能夠擔(dān)當(dāng)突破口的改革，應(yīng)該是只要這項(xiàng)改革進(jìn)行了，那么其他改革就會(huì)勢(shì)如破竹，成功在望。
十八屆三中全會(huì)明確財(cái)稅改革的目標(biāo)是建立現(xiàn)代財(cái)政制度。現(xiàn)代財(cái)政制度是相對(duì)于傳統(tǒng)財(cái)政制度而言的。它必須在國(guó)家理財(cái)觀念上有根本性的變化，必須讓財(cái)政行為在法治化和民主化的框架內(nèi)運(yùn)行，必須實(shí)現(xiàn)財(cái)政的動(dòng)態(tài)治理并適應(yīng)信息化、全球化以及社會(huì)發(fā)展的需要。這意味著，財(cái)稅改革需要有良好的方案設(shè)計(jì)，但又不能期望一下子就設(shè)計(jì)出完美的方案。財(cái)稅改革需要有新思維。中國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)中既需要突破過(guò)去看上去行之有效的一些思維，也要有選擇地借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，形成與未來(lái)財(cái)政制度建設(shè)相適應(yīng)的新思維。
三中全會(huì)文件以及后續(xù)的財(cái)稅改革方案將改革的重點(diǎn)放在預(yù)算改革、稅制改革以及中央和地方財(cái)政關(guān)系改革三個(gè)方面。無(wú)疑，這抓住了改革的重點(diǎn)。但是，改革的內(nèi)容絕不僅僅限于這三個(gè)方面，而且，即使是這三個(gè)方面，有待改革的對(duì)象也不僅僅限于那些已經(jīng)用文字表達(dá)出來(lái)的內(nèi)容。改革從來(lái)不是將目標(biāo)藍(lán)圖設(shè)計(jì)出來(lái)就了事。有目標(biāo)藍(lán)圖，還需要切實(shí)的行動(dòng)方案。目標(biāo)藍(lán)圖可以是綜合的，但在行動(dòng)方案的設(shè)計(jì)時(shí)必須進(jìn)一步細(xì)化。
[三]
財(cái)稅改革的復(fù)雜性和專業(yè)性決定了某些具體改革方案的設(shè)計(jì)并非易事。這些具體方案的設(shè)計(jì)需要一個(gè)過(guò)程，甚至不排除需要“試錯(cuò)”，特別是中央與地方財(cái)政關(guān)系的改革，就更是如此。
1994年確定的分稅制財(cái)政管理體制基本框架需要得到堅(jiān)持，中央和地方兩個(gè)積極性需要得到充分的發(fā)揮。這是大國(guó)財(cái)政構(gòu)建不可或缺的內(nèi)容。中國(guó)幅員遼闊、人口眾多、各地情況差別很大，中央在國(guó)家發(fā)展總體把握上有優(yōu)勢(shì)，地方對(duì)本地情況較為了解。中央和地方在明確分工任務(wù)中，還需要處理好政府、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系。政府職能轉(zhuǎn)變尚未完全到位，政府還承擔(dān)著一些本來(lái)應(yīng)該由市場(chǎng)和社會(huì)來(lái)承擔(dān)的職責(zé)。剝離政府不該承擔(dān)的職能需要一個(gè)過(guò)程。中央和地方財(cái)政關(guān)系方案的選擇還過(guò)多地受限于傳統(tǒng)的“單一制國(guó)家”思維，而在國(guó)際上，聯(lián)邦制國(guó)家集權(quán)、單一制國(guó)家分權(quán)都不是什么新鮮事。各級(jí)政府做什么，有哪些事權(quán)，應(yīng)該更多地從公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的有效提供著手。只要哪級(jí)政府能夠更有效地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，就應(yīng)該將相應(yīng)的職責(zé)配置給哪一級(jí)政府。稅收的劃分要突破一級(jí)政府必須有獨(dú)立稅種的思維。稅種就那么多，而且，各稅種所能提供的收入又有很大的差別。營(yíng)改增之后，大稅種也就是增值稅、企業(yè)所得稅、消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅等寥寥幾個(gè)。因此，分稅更合理的方案選擇應(yīng)該是小稅種歸地方，大稅種的中央和地方共享才是切合實(shí)際的。共享不會(huì)影響各級(jí)政府的積極性。只要規(guī)則是事先定的，分享比例保持穩(wěn)定而不是隨意調(diào)整，稅種共享同樣可以有效激勵(lì)各級(jí)政府。
政府間轉(zhuǎn)移支付是個(gè)難題。三中全會(huì)文件未涉及稅收返還。顯然，這是一個(gè)應(yīng)該直面的難題，應(yīng)該和一般性轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)籌解決。時(shí)下經(jīng)常說(shuō)到專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例高，應(yīng)更多地改為一般性轉(zhuǎn)移支付，令人產(chǎn)生一般性轉(zhuǎn)移支付就比專項(xiàng)更好的錯(cuò)覺(jué)。實(shí)際上，這種思維應(yīng)該轉(zhuǎn)變。兩種轉(zhuǎn)移支付適用不同場(chǎng)合。一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，財(cái)力支配的靈活度更大，可以更好地調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)于中央政府來(lái)說(shuō)，政策目標(biāo)意圖明確，有利于中央政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一，促進(jìn)全國(guó)公共服務(wù)的均等化。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的問(wèn)題主要在透明度不足上。只要專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的決策程序和相關(guān)信息盡可能公開(kāi)，現(xiàn)存問(wèn)題是可以得到解決的。一般性轉(zhuǎn)移支付制度也存在進(jìn)一步優(yōu)化的空間，寫(xiě)入太多信息量的一般性轉(zhuǎn)移支付公式仍然需要不斷地改進(jìn)。
2016年，中央與地方財(cái)政關(guān)系改革仍然有困難需要克服，最重要的莫過(guò)于具體改革方案的設(shè)計(jì)。方案不能脫離實(shí)際，還要與其他改革方案銜接，實(shí)屬不易。但我們堅(jiān)信，只要破除慣性思維，按照公共產(chǎn)品和公共服務(wù)有效提供的原則配置中央和地方事權(quán)、財(cái)力與事權(quán)，現(xiàn)代財(cái)政制度所要求的規(guī)范化的政府間財(cái)政關(guān)系就能夠確立起來(lái)。
[四]
大國(guó)財(cái)政建設(shè)離不了有效的預(yù)算管理制度。預(yù)算改革已取得重大進(jìn)展，但距離“全面規(guī)范、公開(kāi)透明”的目標(biāo)要求還有相當(dāng)?shù)牟罹?。一些人認(rèn)為，預(yù)算改革異乎尋常地順利，這未免有點(diǎn)樂(lè)觀。實(shí)際上，預(yù)算改革的難度必須充分認(rèn)識(shí)到。預(yù)算改革絕不是財(cái)政部一個(gè)部門(mén)的事，而是牽涉到所有支配財(cái)政資金的機(jī)構(gòu)和個(gè)人，是所有財(cái)政改革中最為綜合的一項(xiàng)。預(yù)算法修正案2014年8月31日通過(guò)，但新的實(shí)施條例迄今尚未見(jiàn)到，凸顯預(yù)算改革之難。預(yù)算改革同樣需要新思維。專業(yè)的智慧支持是預(yù)算改革的基礎(chǔ)，預(yù)算改革所涉及的利益之爭(zhēng)會(huì)令改革更加復(fù)雜，改革戰(zhàn)略的選擇上應(yīng)注意借助財(cái)政透明度的加強(qiáng)來(lái)推進(jìn)改革。
財(cái)稅改革中的“倒逼”思維需要轉(zhuǎn)變。如果改革方案設(shè)計(jì)時(shí)知道目標(biāo)藍(lán)圖在哪里，那么這就沒(méi)必要“倒逼”改革。之前有過(guò)的用財(cái)政體制改革來(lái)倒逼行政管理體制改革的思維就要不得。如果明了后者的改革方向，那么直接改后者不僅效率更高，簡(jiǎn)單明了，而且不必兜圈子。預(yù)算改革的障礙有許多是可以克服的。有部分改革因?yàn)槟承┫鄬?duì)而言小額支出而受阻。預(yù)算改革不時(shí)會(huì)遇到大筆資金沒(méi)問(wèn)題，但小筆資金有疑問(wèn)的情形。當(dāng)然，有疑問(wèn)不等于有問(wèn)題，但往往會(huì)變成敏感問(wèn)題。從制度改革方向來(lái)看，脫敏沒(méi)有任何制度障礙，這里更需要的是思維的轉(zhuǎn)變。例如，與住房制度改革聯(lián)系在一起的“官邸制”的推行，就可以在很大程度上解決部分相關(guān)財(cái)政資金的困惑問(wèn)題。
我們經(jīng)常在強(qiáng)調(diào)預(yù)算編制的科學(xué)性，但往往忽略了預(yù)算編制的基礎(chǔ)——公共部門(mén)財(cái)務(wù)管理制度。接地氣不太夠的財(cái)務(wù)管理制度，使得預(yù)算編制與執(zhí)行很容易脫節(jié)。從實(shí)際工作來(lái)看，無(wú)論是加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，還是盤(pán)活財(cái)政存量資金，都和這有密切的關(guān)系。沒(méi)有對(duì)應(yīng)的財(cái)務(wù)管理制度，盤(pán)活后的財(cái)政資金可能需要再度盤(pán)活。因此，改革不僅僅要盤(pán)活當(dāng)下的資金，更要從制度上解決問(wèn)題，探尋治本之策。國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理力度還不夠，數(shù)萬(wàn)億財(cái)政資金亟待盤(pán)活，發(fā)揮更大的效率。
預(yù)算支出與政策聯(lián)系的加強(qiáng)，也非一日之功。所有財(cái)政支出，都應(yīng)該體現(xiàn)政策目標(biāo)，但是，關(guān)聯(lián)度的判斷并非那么容易。跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的確立，中期財(cái)政規(guī)劃的推行，除了政策選擇層面的困難之外，還有一系列技術(shù)障礙需要克服。中期財(cái)政規(guī)劃在現(xiàn)實(shí)中體現(xiàn)為編制三年滾動(dòng)預(yù)算。這對(duì)財(cái)政收入預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性提出了很高的要求。財(cái)政收入預(yù)測(cè)再也不能像往年那樣，簡(jiǎn)單地以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度為基礎(chǔ)，或與GDP同步，或在GDP增速的基礎(chǔ)之上加上一點(diǎn)。復(fù)雜多變的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)讓財(cái)政收入預(yù)測(cè)所面臨的不確定性比過(guò)去多得多。財(cái)政收入制度改革增加了影響財(cái)政收入預(yù)測(cè)的因素，增添了財(cái)政收入預(yù)測(cè)的難度。中期財(cái)政規(guī)劃從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光來(lái)配置財(cái)政資源，可以彌補(bǔ)年度預(yù)算管理的不足，讓預(yù)算管理擺脫年度預(yù)算的局限性。但是，中期財(cái)政規(guī)劃畢竟是建立在年度預(yù)算的基礎(chǔ)之上的，年度預(yù)算管理存在的問(wèn)題自然會(huì)讓中期財(cái)政規(guī)劃的進(jìn)行遇到困難。
按照目標(biāo)要求，除了涉密的內(nèi)容外，預(yù)算應(yīng)盡可能公開(kāi)。但是，預(yù)算的公開(kāi)程度仍然有待進(jìn)一步提高，預(yù)算的人大監(jiān)督力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)，預(yù)算的社會(huì)輿論監(jiān)督還需要更加適宜的環(huán)境。預(yù)算自身的專業(yè)性需要承認(rèn)，的確不是每個(gè)人都能看懂所有預(yù)算，但是，只要有人用心想看懂其中的某一部分，用點(diǎn)時(shí)間和精力或借住專業(yè)人士的幫助，所公開(kāi)的預(yù)算應(yīng)該能夠提供充分的信息。預(yù)算公開(kāi)絕不只是公開(kāi)就了事，公開(kāi)的目的是要讓社會(huì)能夠?qū)ω?cái)政資金的支配者的行為的合規(guī)性與績(jī)效的高低作出判斷，以提高財(cái)政資金效率。
預(yù)算改革難度不小。預(yù)算體現(xiàn)政府行為，體現(xiàn)公共政策目標(biāo)。不積跬步，無(wú)以至千里。預(yù)算改革的每一步只要是方向正確，就應(yīng)該加以鼓勵(lì)。預(yù)算改革將伴隨著全面深化改革的全過(guò)程，一旦預(yù)算改革目標(biāo)全部實(shí)現(xiàn)，全面深化改革的目標(biāo)在很大程度上也就完成了。
2016年，我們盼望預(yù)算法實(shí)施條例盡快頒布，預(yù)算透明度能夠得到進(jìn)一步提高，預(yù)算編制的基礎(chǔ)能夠進(jìn)一步夯實(shí)，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的力度能夠進(jìn)一步加大。總之，我們懷著希望，盼望預(yù)算改革的早日成功!