把權(quán)力關(guān)進(jìn)法治之籠，只是*9步。我們都明白權(quán)力的本性，它困在逼仄的籠中，怎么可能安分守己、循規(guī)蹈矩呢？恐怕時(shí)時(shí)刻刻，它都企圖沖破桎梏，放縱爪牙。法治這一道鎖鏈，并不能保證萬無一失，我們必須未雨綢繆，在它身上再加一道鎖。法治是外在的限制，這一道鎖，則側(cè)重于內(nèi)在的限制。
 

　　此即分權(quán)，顧名思義，即把籠中的權(quán)力大卸八塊。這八塊，不僅要接受法治的約束，還要相互制衡。
 

　　為什么要分權(quán)？此中道理想必不難理解。這就像，假如只有一個(gè)人，他得自食其力；兩個(gè)人，便有了競(jìng)爭(zhēng)的利害；三個(gè)人，勾心斗角必定加劇。所謂“一個(gè)和尚挑水喝，兩個(gè)和尚抬水喝，三個(gè)和尚沒水喝”，雖是反面的案例，卻充分印證了制衡之理。
 

　　當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)之中，常見反例。今日中國(guó)，我們將司法權(quán)一分為三，法院、檢察院、公安局，各得其一，本希望它們之間的關(guān)系如三國(guó)之魏蜀吳，互相制約，不曾想在一些地方卻淪為了桃園結(jié)義的劉關(guān)張，一心對(duì)外。這證偽了分權(quán)嗎？不，這充其量只能說明，錯(cuò)誤的分權(quán)，效果會(huì)適得其反。甚至，這壓根就不是分權(quán)，而是分職。分權(quán)是將權(quán)力分在了三到五個(gè)碗中，各碗之間相互獨(dú)立；分職只是將權(quán)力分成三到五份，不過還在一個(gè)碗中。
 

　　關(guān)于分權(quán)的必要性，現(xiàn)代分權(quán)學(xué)說的奠基人孟德斯鳩早有精辟論述：“立法權(quán)和行政權(quán)如果集中在同一個(gè)人或同一個(gè)機(jī)構(gòu)的手中，自由便不復(fù)存在。因?yàn)槿藗儞?dān)心這同一個(gè)君主或議會(huì)制定暴虐的法律，并以暴虐的方式推行。”“司法權(quán)如果與立法權(quán)合并，公民的生命和自由就將由專斷的權(quán)力處置，因?yàn)榉ü倬褪橇⒎ㄕ?。司法?quán)如果與行政權(quán)合并，法官就將擁有壓迫者的力量。”“如果由同一個(gè)人，或由權(quán)貴、貴族或平民組成的同一個(gè)機(jī)構(gòu)行使這三種權(quán)力，即制定法律的權(quán)力、執(zhí)行國(guó)家決議的權(quán)力以及裁決罪行或個(gè)人爭(zhēng)端的權(quán)力，那就一切都完了。”
 

　　三權(quán)分立的典范，非美國(guó)莫屬，以至我們一說“分權(quán)”，首先想到的往往是美國(guó)，而非它的發(fā)源地英國(guó)。美國(guó)的分權(quán)，幾乎將制衡做到了極致，這三權(quán)，一面獨(dú)立自主，另一面環(huán)環(huán)相扣。我們都艷羨美國(guó)的司法獨(dú)立，然而其司法權(quán)的獨(dú)立，并不等于是獨(dú)立王國(guó)，它依然要受到立法權(quán)和行政權(quán)的制衡。這尤其表現(xiàn)為法官的選拔。如美國(guó)聯(lián)邦*6法院的九位大法官，被尊為圣人，介于人神之間，他們?nèi)绾巫叩竭@一步？一是總統(tǒng)提名，二是參議院同意，換言之，行政權(quán)與立法權(quán)都有機(jī)會(huì)杯葛大法官的誕生，尤其是參議院這一關(guān)，曾阻斷了羅伯特·博克等法界名流通往美國(guó)聯(lián)邦*6法院的圣殿之路。反過來，待大法官被任命，他就完全獨(dú)立，甚至常常反噬提名他的總統(tǒng)。由此可見，立法權(quán)與行政權(quán)制衡司法權(quán)，司法權(quán)回過頭來再制衡立法權(quán)與行政權(quán)，三權(quán)相愛相殺，目的只有一個(gè)：保障公民權(quán)利。
 

　　話說回來，分權(quán)是定理，三權(quán)分立卻非定理。換言之，憲政國(guó)家，必須要分權(quán)，至于怎么分，分成幾塊，當(dāng)取決于傳統(tǒng)與國(guó)情。孫中山先生痛感三權(quán)分立之不足，創(chuàng)制了五權(quán)分立，成就了與“三民主義”齊名的“五權(quán)憲法”。他在立法、行政、司法三權(quán)之外，加上了考試權(quán)和監(jiān)察權(quán)，這二權(quán)，皆源于中國(guó)傳統(tǒng)，譬如監(jiān)察制度，在古代中國(guó)的行政體系當(dāng)中，所發(fā)揮的效用非同一般，當(dāng)然，說到底，它只是皇權(quán)的一個(gè)枝節(jié)，依附而不獨(dú)立。孫先生的五權(quán)說，正試圖使其獨(dú)立出來，以監(jiān)督其他權(quán)力，這大抵可謂對(duì)“中國(guó)傳統(tǒng)的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化”?？上В瑹o論孫先生生前還是身后，包括現(xiàn)在的中國(guó)臺(tái)灣，五權(quán)憲法的現(xiàn)狀，仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于理想。“駕乎歐美之上”的立意，目前來看，還是一輪幻影。
 

　　是不是權(quán)力分得越細(xì)越好呢？自然不是。我們除了追求公權(quán)力之間的制衡，還要追求其工作效率。“小政府”固然是我們所愿，然而政府的權(quán)力小到連一個(gè)殺人的兇徒都緝拿不了，連一個(gè)公共圖書館都建造不了，顯然違背了我們依社會(huì)契約建立政府的初衷。所以孟德斯鳩將權(quán)力一分為三，而非更多，正有其深意存焉：為了兼顧制衡與效率。有些國(guó)家，覺得三權(quán)分立有損行政效率，干脆簡(jiǎn)化為兩權(quán)分立，如讓立法權(quán)與行政權(quán)穿同一條褲腿，另一條褲腿留給了司法權(quán)，以為制衡。更有學(xué)者依此——權(quán)力結(jié)構(gòu)的重心——將憲政國(guó)家分作了立法國(guó)家(如英國(guó))、司法國(guó)家(如美國(guó))與行政國(guó)家(如法國(guó)、德國(guó)、日本)。
 

　　不論是兩權(quán)分立、三權(quán)分立還是五權(quán)分立，不論是立法國(guó)家、司法國(guó)家還是行政國(guó)家，分權(quán)，正如杰弗遜對(duì)約翰·亞當(dāng)斯所言：是一個(gè)好政府的*9原則。反之，“把全部立法、行政、司法權(quán)力集中，不論交給一個(gè)人、少數(shù)人還是許多人，不論實(shí)行世襲制、自我任命制還是選舉制，都可恰如其分地稱之為暴政”。