《證券投資基金運作管理辦法》修訂起草說明
 

　　為進一步規(guī)范公開募集證券投資基金運作、保護投資者權(quán)益、促進行業(yè)健康發(fā)展，我們近期修訂了《證券投資基金運作管理辦法》(中國證監(jiān)會令[2012]79號，以下簡稱《運作辦法》)?，F(xiàn)將相關(guān)情況說明如下：
 

　　一、起草背景與過程

　　《運作辦法》作為《基金法》的重要配套法規(guī)，自2004年實施以來對規(guī)范基金運作、保護投資者權(quán)益、促進行業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但面對基金業(yè)改革創(chuàng)新發(fā)展的新形勢，《運作辦法》也面臨一些問題需要解決：一是新《基金法》即將實施，《運作辦法》的部分內(nèi)容需要相應調(diào)整；二是從近些年的實踐來看，《運作辦法》的部分內(nèi)容無法適應行業(yè)發(fā)展的需要；三是從海外各國的監(jiān)管經(jīng)驗來看，我國的基金運作和監(jiān)管還有部分環(huán)節(jié)需要進一步完善。

　　基于前述考慮，我們啟動了《運作辦法》的修訂工作，形成了《公開募集證券投資基金運作管理辦法(修訂稿)》(以下簡稱《修訂稿》)
 

　　二、修訂原則與主要內(nèi)容

　　此次修訂的總體思路是，將保護持有人利益放在首位，按照“加強監(jiān)管、放松管制”的要求，既要推動行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，又要切實加強風險防范，促進基金行業(yè)和資本市場健康發(fā)展。具體修訂內(nèi)容如下：

　　(一)根據(jù)新《基金法》的規(guī)定作出相應調(diào)整

　　1、拓寬管理人和托管人范圍，為各類機構(gòu)開展公募業(yè)務(wù)做好準備?！痘鸱ā返谑l、三十三條將基金管理人擴大到基金管理公司或者經(jīng)中國證監(jiān)會核準的其他機構(gòu)，基金托管人擴大到商業(yè)銀行或者經(jīng)中國證監(jiān)會核準的其他金融機構(gòu)。相應地，我們調(diào)整了基金管理人和托管人的資格條件，允許符合條件的各類機構(gòu)開展公募基金管理和托管業(yè)務(wù)(《修訂稿》第六條第(一)項)。

　　2、明確對基金關(guān)聯(lián)交易的要求?！痘鸱ā返谄呤臈l取消了對基金管理人運用基金財產(chǎn)從事關(guān)聯(lián)交易的禁止性規(guī)定，并提出了原則性要求。相應地，我們對有關(guān)要求進行了細化，包括：應當符合基金的投資目標和投資策略，遵循持有人利益優(yōu)先原則；建立健全內(nèi)部審批機制和評估機制，按照市場公平合理價格執(zhí)行；相關(guān)交易必須事先得到基金托管人的同意，并按法律法規(guī)予以披露，重大關(guān)聯(lián)交易應提交董事會審議，董事會應至少每半年對關(guān)聯(lián)交易事項進行審查。(《修訂稿》第三十三條)。

　　3、完善了召集基金份額持有人大會的程序。《基金法》第八十四條規(guī)定基金份額持有人大會可以設(shè)立日常機構(gòu)，并且該機構(gòu)優(yōu)先于基金管理人召集持有人大會。相應地，我們對持有人大會程序作出了調(diào)整，總體原則是：沒有日常機構(gòu)的，按原程序召開持有人大會；有日常機構(gòu)的，首先由該日常機構(gòu)召集，若該機構(gòu)不召集則其他主體可以按照沒有日常機構(gòu)的程序召集(《修訂稿》第六章)。

　　4、細化了基金轉(zhuǎn)換運作方式或合并的程序?！痘鸱ā返谄呤艞l指出，基金可以轉(zhuǎn)換運作方式或者合并。相應地，我們對相關(guān)程序進行了明確，包括：應當按照法律法規(guī)及基金合同規(guī)定的程序進行，實施方案若未在基金合同中明確約定，應當經(jīng)基金份額持有人大會審議通過；基金管理人應當提前發(fā)布提示性通知，明確有關(guān)實施安排；要說明對現(xiàn)有持有人的影響以及持有人享有的選擇權(quán)(如贖回或轉(zhuǎn)出)，并在實施前預留至少20個開放日供持有人做出選擇(《修訂稿》第三十九條)。

　　5、根據(jù)新《基金法》對部分表述作出調(diào)整。例如：明確其適用范圍為“公開募集”基金；基金募集申請的審批由“核準制”改為“注冊制”，并刪除了與原產(chǎn)品核準制對應的“審慎監(jiān)管原則”，將來產(chǎn)品注冊重在合規(guī)性審查；規(guī)范了申購贖回“有效”、“成立”等。
 

　　(二)進一步強化監(jiān)管，加強風險防范和投資者保護

　　1、提高對股票型基金倉位下限的要求。股票型基金，顧名思義，應當將其絕大部分資產(chǎn)投資于股票，海外通常為90%以上。但我國現(xiàn)行《運作辦法》對股票型基金的倉位下限要求僅為60%，基金倉位可以在60%-95%(總資產(chǎn)扣除5%的現(xiàn)金頭寸)之間靈活調(diào)整。當初將股票倉位下限定的較低，主要考慮是給基金經(jīng)理更大的靈活操作空間。但從實踐來看，該規(guī)定存在以下問題：一是從國際慣例來看，基金資產(chǎn)在股票和債券之間大幅靈活調(diào)整的應當歸屬于混合型產(chǎn)品；二是現(xiàn)有《運作辦法》規(guī)定，基金非現(xiàn)金資產(chǎn)的80%應當投資于基金名稱表明的方向，債券型基金的倉位下限也為80%，股票型基金如果倉位只有60%，與上述規(guī)定存在沖突；三是從投資實踐來看，股票型基金的收益來源應當主要是深入挖掘有價值的股票，頻繁大幅調(diào)整倉位容易造成追漲殺跌，既容易導致基金風格漂移，也容易加劇資本市場的波動，近年來社會對此也有些批評。為了提高股票型基金風格的穩(wěn)定性，我們參照國際慣例將其倉位下限從60%提高到80%(《修訂稿》第三十條第(一)項)。從歷史統(tǒng)計來看，股票型基金倉位總體上一直在80%-90%之間，目前有13.5%的基金倉位在80%以下，此項調(diào)整對多數(shù)基金無直接影響。

　　2、強化對基金分散投資的要求。組合投資是公募基金的理論基礎(chǔ)，也是防范風險的重要手段。集中持股(債)容易助長投機、加大基金收益的波動性，更重要的是特別不利于風險防范和處置。因此，各國監(jiān)管機構(gòu)對公募基金普遍有嚴格的分散化要求，即基金持有一家公司發(fā)行的證券(含股票、債券)不得超過基金資產(chǎn)凈值的10%，歐盟甚至建議成員國控制在5%。我國現(xiàn)行《運作辦法》在制定之初，由于債券市場尚不發(fā)達，債券型基金數(shù)量較少，因此只對股票投資提出了10%的分散化要求，未對基金持有單只債券提出比例限制。隨著債券市場的快速發(fā)展，違約風險逐步加大，債券型基金的風險防范需要特別關(guān)注。為此，我們參照國際慣例將10%的分散化要求從股票擴大到債券等其他證券(《修訂稿》第三十二條第(一)項)。對于基金中基金，參照國際經(jīng)驗，要求其持有其它單只基金不得超過基金資產(chǎn)凈值的20%(《修訂稿》第三十二條第(五)項)。

　　3、明確規(guī)定基金投資的杠桿上限。杠桿過高是金融危機發(fā)生的一個重要原因。從國際慣例看，除杠桿基金、衍生品基金、房地產(chǎn)基金等特殊產(chǎn)品外，公募基金一般不得進行杠桿性投資，借款只能臨時性應對贖回，不得用于日常投資，且有明確的融資上限，通常為10%-25%。即便是封閉運作的房地產(chǎn)基金，借款上限也通常不超過40%。我國《運作辦法》制定之初，基金基本沒有融資渠道，主要是銀行間債券回購，且人民銀行已經(jīng)規(guī)定了40%的杠桿上限，因此《運作辦法》沒有對杠桿上限作另外規(guī)定。近年來，交易所債券市場發(fā)展迅速，基金的融資渠道日益豐富，部分基金的杠桿已突破了40%。對杠桿水平不加約束，容易導致基金經(jīng)理為比拼收益而爭相擴大杠桿，進而加大基金的波動性和系統(tǒng)性風險，不利于固定收益基金的發(fā)展。綜合考慮，我們規(guī)定“基金的總資產(chǎn)不得超過基金凈資產(chǎn)的140%”，整體上控制常規(guī)基金的杠桿水平(《修訂稿》第三十二條第(六)項)。對于明確約定采用杠桿策略等特殊產(chǎn)品，再另行規(guī)定。

　　4、明確了基金更新注冊申請材料的要求?！痘鸱ā返谖迨粭l規(guī)定，“公開募集基金，應當經(jīng)證監(jiān)會注冊。未經(jīng)注冊，不得公開或者變相公開募集基金”。《基金法》第五十五條規(guī)定，證監(jiān)會應當依法對公開募集基金的注冊申請進行審查并做出決定。因此，公募基金的相關(guān)主體和法律文件都是經(jīng)過證監(jiān)會審查通過的，不得隨意更改?！痘鸱ā返谖迨藯l也規(guī)定，基金原注冊的事項“發(fā)生實質(zhì)性變化的，應當向國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)重新提交注冊申請”。在基金持續(xù)運作過程中，可能因為各種原因需要對法律文件等進行調(diào)整。如果調(diào)整后的內(nèi)容與原注冊文件存在實質(zhì)性差異，那么該基金本質(zhì)上轉(zhuǎn)變?yōu)橐恢晃唇?jīng)注冊的產(chǎn)品，違反《基金法》“未經(jīng)注冊，不得公開或者變相公開募集基金”的規(guī)定，也會帶來監(jiān)管套利和不公平競爭。海外對類似事項的監(jiān)管非常嚴格，必須事先經(jīng)監(jiān)管機構(gòu)批準，然后再履行相關(guān)變更程序(如必要時召開基金份額持有人大會等)。為此，我們新增一條，要求“基金存續(xù)期間，如需對原注冊事項進行實質(zhì)性調(diào)整，應當在召開基金份額持有人大會前向中國證監(jiān)會更新注冊申請材料。符合法定注冊條件后，再依照法律法規(guī)和基金合同履行相關(guān)手續(xù)”(《修訂稿》第四十條)。

　　5、加強對小規(guī)?；鸬谋O(jiān)管。目前，我國法律法規(guī)只對基金的初始成立規(guī)模進行了規(guī)定(2億元、2億份、200人)，未對基金合同生效以后的持續(xù)規(guī)模做出強制要求，僅要求“基金份額持有人數(shù)量不滿兩百人或者基金資產(chǎn)凈值低于五千萬元的，基金管理人應當及時報告中國證監(jiān)會；連續(xù)二十個工作日出現(xiàn)前述情形的，基金管理人應當向中國證監(jiān)會說明原因和報送解決方案”。隨著行業(yè)的快速發(fā)展，出現(xiàn)了一些小規(guī)?；?，資產(chǎn)規(guī)模長期低于5000萬元，管理人提不出實質(zhì)性解決方案，既不利于基金的投資管理，也降低了行業(yè)的運營效率，不利于投資者利益保護。為進一步加強對小規(guī)?；鸬谋O(jiān)管，鼓勵小基金“關(guān)停并轉(zhuǎn)”，我們要求連續(xù)六十個工作日持有人不滿兩百人或者基金資產(chǎn)凈值低于五千萬元的，基金管理人應當召集基金份額持有人大會就基金是否繼續(xù)存續(xù)進行表決(《修訂稿》第四十九條)。
 

　　(三)進一步放松管制，拓寬行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的空間

　　1、取消擬募集基金不得與基金公司旗下現(xiàn)有基金雷同的規(guī)定。原《運作辦法》規(guī)定，擬募集基金不得“與擬任基金管理人已管理的基金雷同”，主要考慮是初期基金數(shù)量較少，審批較為嚴格，基金公司應當積極創(chuàng)新，不得為獲得批文而簡單復制或抄襲。隨著基金數(shù)量的快速增長，判斷是否雷同較難執(zhí)行。同時，行業(yè)對復制發(fā)行現(xiàn)有基金也提出了一定的需求，例如針對新的銷售渠道續(xù)發(fā)一些成熟產(chǎn)品，或在同一渠道滾動發(fā)行同類產(chǎn)品。為拓寬行業(yè)發(fā)展空間，我們?nèi)∠嗽瓉淼囊?guī)定，基金公司可以根據(jù)市場需求自主決定產(chǎn)品設(shè)計(《修訂稿》第七條)。

　　2、優(yōu)化發(fā)起式基金通道并引入種子基金模式。2012年推出的發(fā)起式基金，在專設(shè)審批通道、實行快速審核、降低設(shè)立門檻、完善基金治理等方面起了積極作用。同時，也有公司提議引入海外種子基金的概念，即種子基金按照公募標準設(shè)立運營，但成立之初不一定馬上公開銷售，可在“實驗室”檢驗成熟后再擇機推向公眾。綜合考慮推動發(fā)起式基金發(fā)展、引入種子基金兩個方面的需求，我們在擬進一步降低發(fā)起式基金的成立門檻，取消初始募集金額不少于5000萬、持有人不少于200人的要求，發(fā)起資金(不少于1000萬)和鎖定期限(不少于三年)的標準仍然維持不變(《修訂稿》第十二條)。

　　3、進一步豐富基金的類別。新《基金法》第七十四條放寬了對基金投資其他基金的限制，允許基金根據(jù)證監(jiān)會的規(guī)定買賣其他基金份額，拓寬了基金的投資范圍，業(yè)界可以開發(fā)以封閉式基金或其他開放式基金為投資對象的產(chǎn)品。為此，我們增加了“基金中基金”(FOF)類別，規(guī)定“百分之八十以上的基金資產(chǎn)投資于其他基金份額的，為基金中基金”(《修訂稿》第三十條第(五)項)。同時，考慮到基金中基金與常規(guī)基金屬于兩種不同的投資管理模式，為加以區(qū)分，我們規(guī)定常規(guī)基金持有其他基金的比例不得超過基金資產(chǎn)凈值的10%(《修訂稿》第三十二條第(四)項)。

　　4、調(diào)整了對開放式基金收益分配的約束。原《運作辦法》規(guī)定開放式基金“應當約定每年基金收益分配的最多次數(shù)和基金收益分配的最低比例”。最多次數(shù)和最低比例的立法用意并不一致，需要調(diào)整。同時，開放式基金不同于封閉式基金，其每日申贖機制能夠有效保護持有人利益，沒有必要對分紅做強制規(guī)定，可由管理人根據(jù)基金收益情況和產(chǎn)品特點決定。為此，我們調(diào)整了對開放式基金收益分配的具體要求，改為“由基金合同約定”(《修訂稿》第三十七條)。

　　5、為豐富基金的交易方式預留空間。目前，我國基金只有申購贖回和證券交易所上市交易兩種交易方式。實踐中，銀行、基金公司對利用自己的平臺為基金轉(zhuǎn)讓提供便利有一定的需求，例如，對有一定封閉期但又不在證券交易所上市的產(chǎn)品。又如，貨幣市場基金份額作為支付方式直接購買商品等，均涉及在交易所之外進行份額轉(zhuǎn)讓。為此，我們新增一條，明確基金可以“依法在證券交易所上市交易，或者按照法律法規(guī)規(guī)定和基金合同約定的其他方式進行轉(zhuǎn)讓”(《修訂稿》第二十九條)。

　　6、明確了協(xié)會在創(chuàng)新產(chǎn)品評審中的作用。目前，我會對常規(guī)基金產(chǎn)品實行簡易程序?qū)彶?，不再組織專家進行評審。今后，積極穩(wěn)妥地推出創(chuàng)新產(chǎn)品將是一項重要工作。我們與基金業(yè)協(xié)會近期正在研究充分發(fā)揮基金業(yè)協(xié)會的作用、建立健全創(chuàng)新產(chǎn)品評審機制。為此，我們調(diào)整了證監(jiān)會組織專家對基金進行評審的表述，改為“可以委托基金行業(yè)協(xié)會組織專家評審會對創(chuàng)新基金募集申請進行評審”(《修訂稿》第十條)。

　　7、根據(jù)基金業(yè)的實踐情況，完善了《運作辦法》的相關(guān)規(guī)定。近年來，我會批準了一些特殊基金品種，在部分環(huán)節(jié)已經(jīng)突破了《運作辦法》的一些條款。例如創(chuàng)新封閉式基金突破了基金成立后“辦理贖回的期限不得超過三個月”的規(guī)定，貨幣基金突破了默認現(xiàn)金分紅的規(guī)定等。為此，我們對一些條款相應增加了例外情形，允許“中國證監(jiān)會規(guī)定的特殊品種除外”。(《修訂稿》第十六條、第三十八條)