高頓網(wǎng)校小編希望您閱讀此條12月4日的*7業(yè)界評論的文章——吳亞平深入分析了城鎮(zhèn)化投融資模式新變革
　　■建議國家發(fā)改委會同有關(guān)部門研究出臺《關(guān)于推進基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域公私合作的指導意見》，統(tǒng)一公私合作項目的發(fā)展思路，明確其適用范圍、一般模式、推進主體、實施程序、合作框架、價格形成與調(diào)整機制、風險分擔機制和政府支持性政策等內(nèi)容，推進公私合作項目的規(guī)范化、制度化運作。在此基礎(chǔ)上，加快基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等領(lǐng)域公私合作的相關(guān)立法工作。
　　■國家有關(guān)部門可參考設(shè)立戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資引導基金的方式，設(shè)立專門的國家級城鎮(zhèn)化發(fā)展引導基金（母基金），并由該國家級引導基金作為發(fā)起人，聯(lián)合地方政府和社保、保險等其他投資機構(gòu)共同設(shè)立地方城鎮(zhèn)化發(fā)展基金（子基金）。為增強地方城鎮(zhèn)化發(fā)展基金對其他投資機構(gòu)的吸引力，提高募集資金的成功率，建議可對子基金的受益權(quán)進行結(jié)構(gòu)化分層設(shè)計。
　　■有關(guān)部門可放松對城投債發(fā)行人的經(jīng)營業(yè)績要求，進一步放寬債券期限，允許、支持發(fā)行20年及以上期限的城投債品種，在綜合評估地方政府債務(wù)風險的基礎(chǔ)上放寬地方政府對城投債擔保的限制。
　　城鎮(zhèn)化發(fā)展的不同行業(yè)領(lǐng)域具有各自的技術(shù)經(jīng)濟特征，投資規(guī)模、建設(shè)周期、項目資本金比例要求、投資回收期等不盡相同，因而需要運用不同期限、成本的多樣化的投融資模式解決其融資需求問題。從城鎮(zhèn)化發(fā)展所需的長期融資需求看，公私合作PPP模式、社保資金和保險資金的債權(quán)投資計劃、城投債（市政債）和城鎮(zhèn)化發(fā)展基金等投融資模式無疑應(yīng)作為城鎮(zhèn)化投融資創(chuàng)新的重點方向。
　　積極運用PPP模式引入社會資本
　　從發(fā)達國家和地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗看，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等傳統(tǒng)上的政府投資領(lǐng)域推行PPP方式的意義在于：有助于引入市場機制，發(fā)揮政府和市場的各自優(yōu)勢和合力。社會資本做不了的或不愿做的，以及無法承擔的風險，由政府來承擔，而政府做不好的，交給社會資本來承擔，從而有可能在傳統(tǒng)政府投資領(lǐng)域既彌補“政府失靈”，又彌補“市場失靈”。此外，PPP有可能為其他同類政府投資項目或國有企業(yè)提供一個標桿，從而促進同類政府投資項目或國有企業(yè)提高效率。
　　從國內(nèi)外PPP模式的實踐情況看，完善的法律法規(guī)是PPP項目獲得成功的必要前提。目前，國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等重點領(lǐng)域PPP模式的應(yīng)用總體上處于起步階段，相關(guān)的專業(yè)性法律法規(guī)還不健全，處理具體問題時缺乏法律依據(jù)。建議國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門研究出臺《關(guān)于推進基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域公私合作的指導意見》，統(tǒng)一公私合作項目的發(fā)展思路，明確其適用范圍、一般模式、推進主體、實施程序、合作框架、價格形成與調(diào)整機制、風險分擔機制和政府支持性政策等內(nèi)容，推進公私合作項目的規(guī)范化、制度化運作。在此基礎(chǔ)上，加快基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等領(lǐng)域公私合作的相關(guān)立法工作。與此同時，研究制定基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等領(lǐng)域的《公私合作PPP項目合同范本》，推進重點領(lǐng)域投資、建設(shè)、運營等各環(huán)節(jié)PPP運作的標準化操作流程，為社會投資者參與城鎮(zhèn)化發(fā)展特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)發(fā)展提供重要參考。
　　為了從源頭上引入競爭機制，充分發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用，PPP項目要貫徹落實項目法人招標制度，即通過公開招標、競爭性談判等方式確定項目投資主體，并由中標的投資主體組建項目公司具體負責PPP項目的投資、建設(shè)、管理或運營工作。
　　大力引入保險和社保等長期資金
　　基礎(chǔ)設(shè)施項目現(xiàn)金流相對穩(wěn)定且資金需求期限長，較符合保險公司資產(chǎn)負債久期匹配的特性；而保險和社保資金可較好地滿足基礎(chǔ)設(shè)施項目對外部資金來源的穩(wěn)定性要求，且其基本不受貨幣政策調(diào)整的影響。因而，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入保險和社保資金可在一定程度上緩解融資期限與投資回報周期不匹配的問題。
　　從近幾年我國保險資金的投資情況看，自從2006年3月中國保監(jiān)會允許保險資金間接投資基礎(chǔ)設(shè)施以來，由于利率高于企業(yè)債券、投資方式靈活多樣，保險公司對通過債權(quán)或股權(quán)投資計劃投資于國家鼓勵發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施項目的積極性逐步提高，可運用的保險資金規(guī)模隨著保險公司總資產(chǎn)規(guī)模的不斷擴大和投資比例的提高也快速擴大，投資的基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)領(lǐng)域也逐步擴大。與此同時，社保資金也在追求安全、穩(wěn)定的前提下不斷拓寬投資渠道和投資范圍。
　　然而，目前我國保險資金和社保資金設(shè)立債權(quán)投資計劃的期限一般不超過10年，與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長、投資回報周期長的特點仍存在比較大差距，未來在此方面尚需進一步創(chuàng)新，探索設(shè)立期限達到20年及以上的債權(quán)投資計劃。
　　著力推進城投債創(chuàng)新發(fā)展
　　近年來我國城投債發(fā)行規(guī)模不斷擴大，有力地支持了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。然而，目前我國的城投債在發(fā)行準入條件、債券期限等方面的規(guī)定要求與基礎(chǔ)設(shè)施的投融資需求特點和盈利模式存在較大差距，主要表現(xiàn)在對債券發(fā)行人的經(jīng)營業(yè)績要求太高、債券期限相對較短以及地方政府不得以任何直接或間接方式對債券發(fā)行兌付提供擔保等方面。
　　建議有關(guān)部門可放松對城投債發(fā)行人的經(jīng)營業(yè)績要求，進一步放寬債券期限，允許、支持發(fā)行20年及以上期限的城投債品種。特別是，考慮到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對城鎮(zhèn)化發(fā)展和地方財政收入增長具有較大的拉動作用，能有力地提升城市土地價值，建議在綜合評估地方政府債務(wù)風險的基礎(chǔ)上放寬地方政府對城投債擔保的限制。比如，允許地方政府以特定稅收（如城市維護建設(shè)稅）和政府性基金收入（如國有土地出讓收入和國有資本經(jīng)營預算收入）對城投債發(fā)行予以擔保甚至作為重要還款來源；又如，借鑒2011年以來國家支持鐵路建設(shè)債券發(fā)行的做法。2011年10月下發(fā)的《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于明確中國鐵路建設(shè)債券政府支持性質(zhì)的復函》中明確提出中國鐵路建設(shè)債券為政府支持債券，允許地方政府投融資主體（如地方政府投融資平臺公司），通過同級人大正式?jīng)Q議的方式，發(fā)行專門用于城鎮(zhèn)化發(fā)展特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的城投債或“地方政府支持債券”。
　　支持設(shè)立城鎮(zhèn)化發(fā)展基金
　　產(chǎn)業(yè)投資基金是指一種從事股權(quán)投資和提供經(jīng)營管理服務(wù)的利益共享、風險共擔的集合投資制度，即通過向投資者發(fā)行基金份額設(shè)立基金（公司），委托基金管理人管理基金資產(chǎn)，委托基金托管人托管基金資產(chǎn)，從事產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等實體經(jīng)濟投資。從這個意義上講，產(chǎn)業(yè)投資基金本身就是引導社會資金投向?qū)嶓w經(jīng)濟的主要手段和平臺載體。
　　城鎮(zhèn)化發(fā)展基金不僅能夠為城鎮(zhèn)化發(fā)展特別是相關(guān)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供穩(wěn)定、可靠的資金來源，而且有助于推動基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場化、產(chǎn)業(yè)化運作。比如，近年來國家開發(fā)銀行與北京、西安、襄陽、唐山等有關(guān)地方政府合作設(shè)立的城市建設(shè)類投資基金，對于集合社會資金、推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展發(fā)揮了積極作用。今后各地政府要大力支持、鼓勵這類投資基金發(fā)展。為有效帶動社會投資者的積極性，降低社會投資者的風險，建議國家有關(guān)部門可參考設(shè)立戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資引導基金的方式，設(shè)立專門的國家級城鎮(zhèn)化發(fā)展引導基金（母基金），并由該國家級引導基金作為發(fā)起人，聯(lián)合地方政府和社保、保險等其他投資機構(gòu)共同設(shè)立地方城鎮(zhèn)化發(fā)展基金（子基金）。為增強地方城鎮(zhèn)化發(fā)展基金對其他投資機構(gòu)的吸引力，提高募集資金的成功率，建議可對子基金的受益權(quán)進行結(jié)構(gòu)化分層設(shè)計。其中，地方政府出資承擔子基金最后兜底的作用，較少或者不參與基金分紅，國家級引導基金可作為劣后受益人，而追求穩(wěn)定回報的社保、保險等投資機構(gòu)可作為優(yōu)先受益人，部分投資機構(gòu)出資甚至還可以設(shè)計成為優(yōu)先股性質(zhì)，保證其獲取穩(wěn)定合理回報。當然，對于地方政府出資承擔最后兜底作用的城鎮(zhèn)化發(fā)展基金，應(yīng)該采取準市場化運作，在投資方向選擇和具體投資項目安排上應(yīng)以政府為主導，重點投向政府亟需投資建設(shè)的經(jīng)營性或準經(jīng)營性項目。
　?。ㄗ髡呦祰野l(fā)改委投資研究所投資體制政策室主任）
　　來源：上海證券報