高頓網(wǎng)校小編希望您閱讀此條11月3日下午的業(yè)界評(píng)論：開(kāi)發(fā)區(qū)模式的出路——張延龍
　　一
　　過(guò)去十幾年中，城市新區(qū)是中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)中最獨(dú)特的風(fēng)景。對(duì)于上海、天津這樣的城市，浦東和濱海是大都市的標(biāo)志，對(duì)于西安這樣的二線城市，新區(qū)是建設(shè)“新西安”的承載，對(duì)于更一般的城市，新區(qū)則是希望。所有這些城市中，最有活力的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)幾乎都在這些新區(qū)展開(kāi)發(fā)生，一茬茬人和事、錢(qián)和物，一幕幕光影流動(dòng)，折射城市在改變。
　　然而，無(wú)論城市怎么改變，制度怎樣演化，始終不變的是新區(qū)的體制——開(kāi)發(fā)區(qū)模式。在剛剛過(guò)去的那個(gè)速度至上、效益優(yōu)先的時(shí)代，這項(xiàng)脫胎于傳統(tǒng)政府，卻又始終以貫徹地方政府意志為方向的體制，是所有新區(qū)得以成立、得以發(fā)展的靈魂。
　　什么是開(kāi)發(fā)區(qū)模式？這可能是中國(guó)最難看清楚、講清楚的問(wèn)題之一。圍繞這個(gè)靈魂，全國(guó)各地的人們因地制宜、各取所需的設(shè)立出各種名目，發(fā)展出無(wú)數(shù)細(xì)節(jié)，從高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，到旅游度假區(qū)、生態(tài)區(qū)，再到如今的城市新區(qū)，所有“定位”、“戰(zhàn)略”、“高地”等大名詞、新概念一輪輪流行再陳舊下來(lái)，最終沉淀的，唯有開(kāi)發(fā)區(qū)模式不變。
　　這個(gè)模式，簡(jiǎn)而言之，就是地方政府圈定某個(gè)相對(duì)空白、有待開(kāi)發(fā)的區(qū)域，指定由一家半政府機(jī)構(gòu)——管委會(huì)來(lái)管理開(kāi)發(fā)。管委會(huì)通常是上級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，取得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限（核心是規(guī)劃、建設(shè)和土地），同傳統(tǒng)政府相比，它更高效（機(jī)構(gòu)設(shè)置綜合化，通常一個(gè)部門(mén)對(duì)接多個(gè)上級(jí)政府部門(mén)），更靈活（大量人員自主聘用，來(lái)去自由），更便捷（簡(jiǎn)化辦事程序，多推行“一門(mén)式”服務(wù)）。
　　與“半政府”相對(duì)應(yīng)的，是開(kāi)發(fā)區(qū)的“半市場(chǎng)”——通常人們都這樣講。這是因?yàn)樗麄兛吹搅碎_(kāi)發(fā)區(qū)的另一面，投融資開(kāi)發(fā)平臺(tái)公司。在幾乎每個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)，與管委會(huì)伴生的都有這樣一家機(jī)構(gòu)，它以土地、現(xiàn)金流甚至是土地預(yù)期收益為抵押，大量融資，然后把錢(qián)投向新區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)設(shè)施、園林綠化、甚至是一些商業(yè)物業(yè)?？傊?，有利于開(kāi)發(fā)區(qū)整體價(jià)值提升，而又管委會(huì)身份不方便出面的，它都需要去做——以一家公司的身份。
　　這其實(shí)并不是“半市場(chǎng)”，而應(yīng)該叫做“半資本”。把一切有企業(yè)參與的活動(dòng)都看作市場(chǎng)，這是人們所習(xí)慣的，卻忽視了這家公司存在的目的、方式和意義——它是管委會(huì)的另一只手，是要把那些看得見(jiàn)的土地和看不見(jiàn)的土地預(yù)期收益迅速資本化，并讓這些資本流動(dòng)起來(lái)，它的活動(dòng)與本質(zhì)意義上的市場(chǎng)，其實(shí)并沒(méi)有太大的關(guān)聯(lián)。
　　二
　　話題回到城市新區(qū)。嚴(yán)格的說(shuō)，城市新區(qū)并沒(méi)有太明晰的概念，你可以把它看做某種開(kāi)發(fā)區(qū)，它是開(kāi)發(fā)區(qū)模式發(fā)展的一個(gè)高峰。
　　林林總總的高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)出現(xiàn)了，這些開(kāi)發(fā)區(qū)針對(duì)某些產(chǎn)業(yè)，實(shí)施特殊的產(chǎn)業(yè)政策，包括各種財(cái)稅的支持、土地的傾斜、日常費(fèi)用的補(bǔ)貼。補(bǔ)貼有些在如今看來(lái)是不盡合理、違反市場(chǎng)公平原則的，但我們依然可以在很多上市公司的財(cái)務(wù)報(bào)表上看到這些名目。
　　高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)是中國(guó)工業(yè)化的重要載體，伴隨著城市化浪潮的到來(lái)，人們很快發(fā)現(xiàn)，工業(yè)化所帶來(lái)的就業(yè)、人口和城市是一體存在的，對(duì)于這樣一個(gè)有機(jī)體，嚴(yán)格發(fā)展某一門(mén)類(lèi)產(chǎn)業(yè)的城市近乎只存在于想象或計(jì)劃中，于是，實(shí)施開(kāi)發(fā)區(qū)體制的城市新區(qū)應(yīng)時(shí)而生。當(dāng)然，隨著時(shí)間的推移，兩者的界限已經(jīng)變得越來(lái)越模糊，很多高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)事實(shí)上已經(jīng)成為城市新區(qū)，在那里，你可以看到各行各業(yè)的企業(yè)、形形色色的居民。
　　同高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)抑或經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)相比，城市新區(qū)更寬泛，也更靈活。它消除了一些針對(duì)具體產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠政策（有時(shí)候也會(huì)根據(jù)需要制定出一些新的），它讓當(dāng)事人以“城市”，而非“產(chǎn)業(yè)園區(qū)”的視角來(lái)看問(wèn)題，這都是進(jìn)步。另外，高效、靈活、便捷的開(kāi)發(fā)區(qū)制度優(yōu)勢(shì)和資本化優(yōu)勢(shì)，它當(dāng)然也都一一保留。
　　開(kāi)發(fā)區(qū)模式的優(yōu)勢(shì)，本質(zhì)上是傳統(tǒng)政府的弊端——它無(wú)法配合、適應(yīng)這一輪工業(yè)化和城市化所產(chǎn)生的高速經(jīng)濟(jì)活動(dòng)需求，又因?yàn)閼T性太大自身難以驟然改變，于是在城市空白地帶劃出這樣一塊試驗(yàn)田——只不過(guò)人們往往不愿意說(shuō)出來(lái)。
　　過(guò)去十幾年的高速城市化和開(kāi)發(fā)區(qū)模式，是一體的兩面?？梢赃@樣講，開(kāi)發(fā)區(qū)模式是“理”，城市化是“事”、是“用”。在中國(guó)亟需提高城市化率這樣一個(gè)大背景下，擁有種種制度優(yōu)勢(shì)的半政府半資本的開(kāi)發(fā)區(qū)模式，與高速的城市化進(jìn)程理事無(wú)礙并相得益彰。在西安這樣的二線城市，環(huán)繞老城建設(shè)的7個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)已經(jīng)成為“新西安”的主要經(jīng)濟(jì)版圖。
　　你會(huì)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前傳統(tǒng)政府改革的主要方向，大都是被城市新區(qū)的開(kāi)發(fā)區(qū)模式所驗(yàn)證過(guò)的：比如大部制改革（開(kāi)發(fā)區(qū)的機(jī)構(gòu)設(shè)置綜合化），比如公務(wù)員體制改革（公務(wù)員聘任制是不是跟開(kāi)發(fā)區(qū)的人事制度很相似？），再比如簡(jiǎn)化辦事流程的各種服務(wù)效率的改進(jìn)。
　　三
　　任何一項(xiàng)制度的產(chǎn)生，必有其前緣，必有其后影，中間的邏輯是利弊取舍——對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)體制來(lái)說(shuō)，它的前緣是無(wú)法適應(yīng)高速工業(yè)化城市化需求的傳統(tǒng)政府，而后影正是目前如火如荼進(jìn)行的傳統(tǒng)政府行政體制改革。
　　正是在這個(gè)中間過(guò)程，開(kāi)發(fā)區(qū)得以建立起相對(duì)的體制優(yōu)勢(shì)，吸引到大量經(jīng)濟(jì)要素，長(zhǎng)期高效穩(wěn)健運(yùn)行下來(lái)，這讓決策者們看到這些優(yōu)勢(shì)是成立的、穩(wěn)妥的，于是發(fā)生了更大范圍的改革。
　　也就是說(shuō)，城市新區(qū)目前所具備的開(kāi)發(fā)區(qū)體制優(yōu)勢(shì)，是階段性的。
　　它的階段性有兩重涵義。一方面，強(qiáng)調(diào)速度和效率的制度設(shè)計(jì)，契合了過(guò)去十余年的高速城市化進(jìn)程，但眼下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和各項(xiàng)投資活動(dòng)正顯而易見(jiàn)的放緩，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，在決策層那里，也頻頻傳出不以GDP為導(dǎo)向的政績(jī)考核觀念，在這樣的新背景下，它的速度和效率優(yōu)勢(shì)還有多大的價(jià)值？
　　另一方面，傳統(tǒng)政府的正在進(jìn)行全面的革新，而革新的方向則是這些城市新區(qū)所驗(yàn)證過(guò)的種種經(jīng)驗(yàn)、制度、做法，這意味著過(guò)去他們之間的制度差異、制度優(yōu)勢(shì)，正在被一步步縮減、抹平。甚至有些新區(qū)直接變成了政府，比如浦東，這不是新區(qū)的倒退，而是傳統(tǒng)政府的進(jìn)步。
　　所以在最近，我們看到這樣的景象：從1992年浦東新區(qū)設(shè)立到2010年，近20年中中央設(shè)立了浦東、濱海、兩江三個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)，每一個(gè)都引人注目；但在最近兩三年中，直到不久前成都天府新區(qū)獲得批復(fù)，中國(guó)連續(xù)設(shè)立了8個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)，總數(shù)達(dá)到了11個(gè)，但對(duì)這些，投資者能分得清他們的政策和發(fā)展戰(zhàn)略有什么不同嗎？甚至，投資者能說(shuō)得出他們的名字嗎？
　　這是整個(gè)中國(guó)新區(qū)當(dāng)下困境的一個(gè)縮影——如果連國(guó)家級(jí)新區(qū)都無(wú)法吸引你，那么，你憑什么認(rèn)為其他那些成百上千個(gè)城市新區(qū)，還有不一樣的體制優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)能力，跟其他地方相比，還有什么不一樣？
　　四
　　但對(duì)整個(gè)中國(guó)來(lái)說(shuō)，這并不是什么壞事。
　　城市新區(qū)體制的“同質(zhì)化”，是中國(guó)這些年消除政策差異、區(qū)域差異并全面改革的結(jié)果，它體現(xiàn)的是社會(huì)的整體進(jìn)步，而絕非局部倒退。它的一個(gè)隱藏涵義，是中國(guó)正擺脫過(guò)去手握具體政策、依靠大量投資、依賴(lài)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展模式，走向新的常態(tài)。
　　那么，城市新區(qū)的出路在哪里？它是不是走到了末路？在這樣的新常態(tài)下，它還能找到新的體制競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)嗎？
　　說(shuō)到底，制度的活力并不在于它有多“新”，而在于“適應(yīng)”——能在多大程度上適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)，未來(lái)的需求。
　　這是當(dāng)事者需要長(zhǎng)期思考的問(wèn)題——貿(mào)然斷言某種模式的生死成敗顯然是愚蠢的，我相信他們總會(huì)做出一些改變，或多或少。
　　比如說(shuō)，時(shí)代的大背景已經(jīng)從高速的城市化，變?yōu)樾滦统擎?zhèn)化，已經(jīng)有了這么大的一個(gè)轉(zhuǎn)折，要說(shuō)過(guò)去那套開(kāi)發(fā)區(qū)制度還可以一成不變的適用，你信嗎？反正我是不信的?？傄淖円恍┎艑?duì)，問(wèn)題只不過(guò)是改什么、改多少而已。
　　一個(gè)擺在眼前的問(wèn)題是，城市新區(qū)的當(dāng)事者們需要調(diào)整好他們的預(yù)期和心態(tài)：他們賴(lài)以為豪的開(kāi)發(fā)區(qū)模式曾經(jīng)是立身之本，是其他地區(qū)競(jìng)相學(xué)習(xí)的榜樣、標(biāo)桿，但這套制度畢竟已經(jīng)運(yùn)作了超過(guò)20年，過(guò)去是他們做，別人一邊學(xué)一邊改，現(xiàn)在，輪到自己改革了，他們能認(rèn)清現(xiàn)實(shí)，調(diào)整好心態(tài)嗎？
　　對(duì)于龐大體量和慣性的城市新區(qū)們來(lái)說(shuō)，即便能做出改變，也注定將是個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程、摸索的過(guò)程——即便他們足夠的靈活，有足夠的制度彈性。這意味著在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間里，在做出足夠高明的改變之前，他們都將面對(duì)更無(wú)序的競(jìng)爭(zhēng)、更激烈的博弈，甚至是更多的質(zhì)疑。
　　讓我們認(rèn)清這個(gè)現(xiàn)實(shí)——基于開(kāi)發(fā)區(qū)體制的城市新區(qū)，已經(jīng)不能再以體制的“新”而自居了，它實(shí)際上已成為運(yùn)作了幾十年而沒(méi)有發(fā)生太大變化的一套傳統(tǒng)制度。對(duì)于這些越來(lái)越顯得“傳統(tǒng)”的“新區(qū)”，目前還看不到對(duì)新時(shí)代有所回應(yīng)、有所改變的跡象，黃昏時(shí)代正在一步步的走來(lái)。
　　來(lái)源：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)

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