下面，高頓網(wǎng)校小編在10月23日*7發(fā)布的業(yè)界評(píng)論文章是：終結(jié)“結(jié)果重于過(guò)程”的法律突破道路——李宇嘉
　　十八屆四中全會(huì)，在歷史上首次將“全面推進(jìn)依法治國(guó)”作為中央全會(huì)的主題，這是落實(shí)與銜接十八屆三中全會(huì)提出的“推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化”，也是我國(guó)邁向現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度、重塑現(xiàn)代化國(guó)家能力的必經(jīng)之路。依法治國(guó)的關(guān)鍵在兩個(gè)堅(jiān)持：政府依法行政，界定依法行政的政府。政府不能打著“法治”的旗號(hào)捆綁經(jīng)濟(jì)主體，擴(kuò)大自身的行政邊界，政府的所有作為都應(yīng)在合法邊界之內(nèi)，由此構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家治理體系的長(zhǎng)效機(jī)制。
　　依法治國(guó)，意味著在這些年來(lái)的改革中，為追求效益速度，不走程序、不問(wèn)過(guò)程，只看結(jié)果的“特事特辦”之路走到盡頭了。
　　近期，在參加某個(gè)城市更新項(xiàng)目規(guī)劃時(shí)，政府負(fù)責(zé)人向筆者坦言其壓力很大，因?yàn)橹鞴苁蓄I(lǐng)導(dǎo)告訴他，若不能在限定時(shí)間內(nèi)完成項(xiàng)目拆遷，他就會(huì)被新的負(fù)責(zé)人替換掉，因?yàn)槭蓄I(lǐng)導(dǎo)要的是結(jié)果，而不管拆遷會(huì)遇到多大困難，這是“結(jié)果重于過(guò)程”的典型例子。按理，只要過(guò)程存在難度或不確定性時(shí)，結(jié)果就是無(wú)法確定的。假如要以一個(gè)明確的結(jié)果來(lái)倒排過(guò)程，除非“特事特辦”，而這事實(shí)上是在突破法律的限制。
　　“結(jié)果重于過(guò)程”偏向的盛行，有其特殊的歷史背景。
　　改革開(kāi)放前，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)對(duì)于微觀主體主觀能動(dòng)性的捆綁，再加上長(zhǎng)期囿于意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的斗爭(zhēng)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)處于崩潰邊緣。為了打破僵化的思維教條，小平同志提出的“白貓黑貓，能抓耗子就是好貓”，成了解放思想的強(qiáng)大動(dòng)力。這才有了小崗村18個(gè)村民冒著承擔(dān)刑責(zé)的危險(xiǎn)也要承包集體土地，才有了“傻子瓜子”冒著被嚴(yán)懲的風(fēng)險(xiǎn)敢于雇工。從今天回望過(guò)去，這些“自下而上”的改革具有載入史冊(cè)的歷史意義。但從另一方面看，這些舉措在當(dāng)時(shí)突破了法律的限制，也就是說(shuō)是“不合法的”。
　　之所以“不合法”的事在當(dāng)時(shí)能得到上下各界的認(rèn)可，是因?yàn)檫@些改革措施基本上是以經(jīng)濟(jì)效益*5化為導(dǎo)向，符合當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)和民生的訴求。事實(shí)上，過(guò)去30多年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的各項(xiàng)改革措施，基本是以經(jīng)濟(jì)效益*5化為導(dǎo)向的，突破中央計(jì)劃管制，逐步釋放地方自主改革的權(quán)利，尊重地方的首創(chuàng)和探索精神是基本脈絡(luò)。
　　盡管市場(chǎng)化改革進(jìn)程充滿了“不合法”和法律空白之外的冒險(xiǎn)，但由于其釋放出的邊際市場(chǎng)活力是如此之大、百姓生活改善是如此之明顯，再加上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律基礎(chǔ)也需在“自下而上”的探索歸一中形成，因而在那段特殊歷史條件下的“違法”行為也具有一定的必然性和合理性。特別是，改革開(kāi)放主導(dǎo)權(quán)轉(zhuǎn)移到地方政府手中時(shí)，無(wú)論是地方政府自主“招商引資”中的種種問(wèn)題，還是依賴“土地財(cái)政”階段房地產(chǎn)和政府工程中的種種問(wèn)題，盡管頗受爭(zhēng)議，但在當(dāng)時(shí)歷史條件下，要想充分利用全球市場(chǎng)化紅利、發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)、構(gòu)建滿足國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)需求的基礎(chǔ)設(shè)施等等，“突破法律”也是不得已而為之的選擇。
　　由于長(zhǎng)期形成的“命令-服從”式的管理模式，以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期對(duì)于微觀能動(dòng)力的扼殺，一方面市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法制體系沒(méi)有形成，另一方面市場(chǎng)主體和民眾行為遵循法制的意識(shí)環(huán)境沒(méi)有形成。因此，在市場(chǎng)化改革開(kāi)啟后較長(zhǎng)的時(shí)間范圍內(nèi)，改革開(kāi)放的主導(dǎo)權(quán)必然選擇政府，需要政府來(lái)保障合同公正實(shí)施、保障競(jìng)爭(zhēng)秩序。但具有強(qiáng)大力量、壟斷特性和缺乏監(jiān)管的政府或部門(mén)，往往無(wú)法置自身利益之外而僅局限于“守夜人”角色。
　　過(guò)去，我們一直認(rèn)為，市場(chǎng)化改革中出現(xiàn)政府失靈是市場(chǎng)化改革推進(jìn)不徹底的結(jié)果。但是，當(dāng)我們順勢(shì)推進(jìn)如集體土地市場(chǎng)化、利率市場(chǎng)化、國(guó)有企業(yè)私有化等“深水區(qū)”的改革時(shí)，那些隨之而來(lái)的侵占民眾利益、道德風(fēng)險(xiǎn)、國(guó)有資產(chǎn)流失等腐敗問(wèn)題又促使我們深思，如何約束政府的權(quán)力，將政府行政的依據(jù)置于“法律的籠子里”是比推進(jìn)市場(chǎng)改革更重要的一面。
　　在市場(chǎng)化改革邊際活力較強(qiáng)、人口紅利空間較大，資源環(huán)境還允許的情況下，以“特事特辦”或“走綠色通道”形式出現(xiàn)的政府突破法律約束的各種行為，在“結(jié)果重于過(guò)程”這一旗號(hào)下，由于其具有速度效應(yīng)、做大蛋糕的效應(yīng)、紅利共享的多贏效應(yīng)，掩蓋了地方政府“法律外”行走的負(fù)面問(wèn)題。但是，近年來(lái)，在市場(chǎng)化改革邊際活力式微、人口紅利漸漸消失、資源環(huán)境難以為繼的情況下，“結(jié)果重于過(guò)程”的高效率盡管將中國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)模送上了世界第二把交椅的位置上，但其“短快”后的“長(zhǎng)痛”讓我們無(wú)法興奮起來(lái)。
　　比如，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)盡力避免拉美式、印度式“壞的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的危險(xiǎn)，可政府或部門(mén)打著完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律的旗號(hào)，以各種規(guī)章制度、行政審批約束市場(chǎng)主體的活動(dòng)范圍，變相擴(kuò)大了自身的利益范圍；又比如，處于“深水區(qū)”的土地、房產(chǎn)、貨幣、勞動(dòng)力和資本等要素市場(chǎng)化改革關(guān)涉政府和部門(mén)利益，由于政府和相關(guān)部門(mén)權(quán)力得不到有效約束，改革或推不下去或走歪，致使要素市場(chǎng)調(diào)控失效因；再如，“合法外”行為普遍和能量巨大，無(wú)形中形成了“法外世界太精彩”的社會(huì)怪狀，沖擊著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的法律信仰環(huán)境；還有，沒(méi)有了對(duì)政府長(zhǎng)官或部門(mén)的“他律”，也就沒(méi)有市場(chǎng)主體的“自律”，“法禮合治、德主刑輔”治國(guó)模式始終難以形成。
　　所以，在新的歷史條件下，十八屆三中全會(huì)《決定》首次提出了“兩個(gè)堅(jiān)持”，即“必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)”；“堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。”前一個(gè)堅(jiān)持是老話題，即政府要依法行政。但政府頒布太多的法律，卻很可能是打著“法治”的旗號(hào)捆綁經(jīng)濟(jì)主體，擴(kuò)大自身的行政邊界，如多如牛毛的行政審批、缺乏法律依據(jù)的“打黑”和“勞教”等；因此還需要有后一個(gè)堅(jiān)持：界定依法行政的政府，其合法邊界在“法律授權(quán)之內(nèi)”。
　　十八屆四中全會(huì)，在歷史上首次將“全面推進(jìn)依法治國(guó)”作為中央全會(huì)的主題，這是落實(shí)與銜接十八屆三中全會(huì)提出的“推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化”。歷史必將證明，這是我國(guó)邁向現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度、重塑現(xiàn)代化國(guó)家能力的必經(jīng)之路。在這之前，下放行政審批改革勢(shì)如破竹，政府權(quán)責(zé)正面清單和市場(chǎng)主體準(zhǔn)入負(fù)面清單改革已經(jīng)破冰，混合所有制改革已在同步推進(jìn)。全面推進(jìn)依法治國(guó)，將構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家治理體系的長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)健康市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健前行。
　　（作者系深圳市房地產(chǎn)研究中心高級(jí)研究員）
　　來(lái)源：上海證券報(bào)

 高頓網(wǎng)校官方微信
掃一掃微信，關(guān)注*7財(cái)經(jīng)資訊