導(dǎo)言：2012年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，深入研究全面深化體制改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，明確提出改革總體方案、路線圖、時(shí)間表。無疑財(cái)政稅收體制屬于基本經(jīng)濟(jì)制度，頂層設(shè)計(jì)需要改革總體方案、路線圖、時(shí)間表。2013年3月9日，全國人大代表趙冬苓聯(lián)名32名全國人大代表簽署的《關(guān)于終止授權(quán)國務(wù)院制定稅收暫行規(guī)定或者條例的議案》正式上交人大議案組，標(biāo)志著自下而上推動(dòng)的財(cái)稅體制改革的頂層設(shè)計(jì)拉開序幕，并將深刻影響中國改革的進(jìn)程。本文就此提出個(gè)人的一些建議和看法，旨在拋磚引玉，歡迎各位批評(píng)指正。

　　一、關(guān)于稅收立法權(quán)的相關(guān)規(guī)定

1984年9月18日，第六屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定》，決定授權(quán)國務(wù)院在實(shí)施國營企業(yè)利改稅和改革工商稅制的過程中，擬定有關(guān)稅收條例，以草案形式發(fā)布試行，再根據(jù)試行的經(jīng)驗(yàn)加以修訂，提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議。2009年6月27日第十一屆全國人大常委會(huì)第九次會(huì)議通過《關(guān)于廢止部分法律的決定》廢止上述決定。

1985年4月10日，第六屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》，授權(quán)國務(wù)院對(duì)于有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面的問題，必要時(shí)可以根據(jù)憲法，在同有關(guān)法律和全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的有關(guān)決定的基本原則不相抵觸的前提下，制定暫行的規(guī)定或者條例，頒布實(shí)施，并報(bào)全國人大常委會(huì)備案。經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，條件成熟時(shí)由全國人民代表大會(huì)或者全國人大常委會(huì)制定法律。

2000年7月1日，《中華人民共和國立法法》開始施行，第八條（八）款規(guī)定，基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度只能制定法律。第十一條規(guī)定，授權(quán)立法事項(xiàng)，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)及時(shí)制定法律。法律制定后，相應(yīng)立法事項(xiàng)的授權(quán)終止。

綜合上述規(guī)定，稅收制度只能制定法律。授權(quán)立法經(jīng)過實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，條件成熟時(shí)，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)及時(shí)制定法律。

目前，我國有18項(xiàng)稅種和5項(xiàng)相當(dāng)于稅收的收費(fèi)。其中個(gè)人所得稅法、企業(yè)所得稅法、車船稅法3項(xiàng)稅種和稅收征管由全國人大或其常委會(huì)分別制定法律；增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅、資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、耕地占用稅、土地增值稅、車輛購置稅、印花稅、契稅、煙葉稅、船舶噸稅14項(xiàng)稅種由國務(wù)院分別制定暫行條例；關(guān)稅、石油特別收益金分別由國務(wù)院制定條例、決定；教育費(fèi)附加由國務(wù)院制定規(guī)范性文件；地方教育費(fèi)附加、文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)由財(cái)政部報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)，分別制定規(guī)范性文件；堤圍費(fèi)由地方政府根據(jù)法律規(guī)定制定規(guī)范性文件。

自1985年全國人大授權(quán)后，至今已接近30年。18項(xiàng)稅種及5項(xiàng)相當(dāng)于稅收的收費(fèi)形成的稅收基本制度體系已經(jīng)基本穩(wěn)定；全國人大制定了稅制最復(fù)雜的《企業(yè)所得稅法》，表明其具備制定稅收法律的經(jīng)驗(yàn)；稅收收入穩(wěn)定增長而時(shí)機(jī)較佳。目前，各方面條件已經(jīng)成熟，為制定稅收法律提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。除了已經(jīng)制定的三部稅收實(shí)體法律和一部稅收程序法律外，其他稅收法律是該由全國人大或其常委會(huì)制定法律的時(shí)候了。建議全國人大廢止《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》，收回稅收立法權(quán)和解釋權(quán)。

　　二、趙冬苓“人大收稅制權(quán)”議案

2013年3月9日下午兩點(diǎn)，全國人大代表趙冬苓把《關(guān)于終止授權(quán)國務(wù)院制定稅收暫行規(guī)定或者條例的議案》正式上交十二屆全國人大一次會(huì)議議案組，聯(lián)名代表共32名，超過議案成立法定人數(shù)30名，被大會(huì)秘書處審議后作為第384號(hào)議案再交全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)審議。其主要內(nèi)容是建議全國人民代表大會(huì)在2013年底前廢止《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》，收回稅收法律立法權(quán)、稅收法律解釋權(quán)；在2017年底前（第十二屆全國人大期間），將現(xiàn)行增值稅、房產(chǎn)稅等15項(xiàng)由國務(wù)院制定暫行條例或條例的稅種制定法律；對(duì)新開征稅種，如需授權(quán)，則必須嚴(yán)格按照《立法法》的規(guī)定，進(jìn)行明確具體的授權(quán)，不得空白授權(quán)；在2013年底前，清理稅收性質(zhì)的收費(fèi)，如石油特別收益金、教育費(fèi)附加、地方教育費(fèi)附加、文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)、堤圍費(fèi)等。確有必要保留的收費(fèi)，制定稅收法律或者行政收費(fèi)法。

此后一小時(shí)，在人大新聞發(fā)布會(huì)上，全國人大法制工作委員會(huì)副主任郎勝先生答復(fù)光明日?qǐng)?bào)記者提問時(shí)，對(duì)趙冬苓“人大收稅制權(quán)”議案所涉及的稅收法定問題作出了正面回應(yīng)，他表示要按照稅收法定的原則，不斷總結(jié)我們這些年在稅收領(lǐng)域的改革經(jīng)驗(yàn)，把現(xiàn)行的稅收方面的暫行條例上升為法律。隨后，全國人大常委會(huì)委員、全國人大法律委員會(huì)委員，全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任信春鷹答復(fù)中國經(jīng)營報(bào)記者提問時(shí)，再次表示人大1985年的授權(quán)決定現(xiàn)在依然有效。至于什么時(shí)候收回，還要認(rèn)真地研究、分析大家的意見，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候能夠考慮這個(gè)問題。具體沒有路線圖，也沒有時(shí)間表，但是會(huì)回應(yīng)公眾的關(guān)切。

在2013年3月9日廣西代表團(tuán)的全團(tuán)會(huì)中，全國人大常委會(huì)副秘書長李連寧在發(fā)言中表示，稅收立法的授權(quán)收歸全國人大“已時(shí)機(jī)成熟”，建議今后新出臺(tái)的稅種，一律通過人大立法。

財(cái)政部副部長朱光耀、國家稅務(wù)總局副局長王力均對(duì)“稅收法定”作了充分肯定。

趙冬苓“人大收稅制權(quán)”議案的意義不在于爭論1%定率征收還是20%所得征收的個(gè)案，因?yàn)楹笳咭膊煌耆钦嬲饬x的人民代表立法；而在于收稅是否需要廣泛的公眾參與和決策，以公平稅負(fù)；在于立法更嚴(yán)謹(jǐn)以避免龐大規(guī)范性文件增加納稅人合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)和申報(bào)負(fù)擔(dān)；在于容易減稅以倒逼政府自動(dòng)減支。例子可參見中國青年報(bào)刊發(fā)的《代表揭秘個(gè)稅起征點(diǎn)由3000變3500背后故事》。我認(rèn)為具體還有以下幾方面意義：

首先，議案的成立，標(biāo)志著自下而上推動(dòng)的財(cái)稅體制改革的頂層設(shè)計(jì)拉開序幕，并將深刻影響中國改革的進(jìn)程。這比糾纏于“提高個(gè)稅起征點(diǎn)“的爭拗有意義得多！

其次，議案的成立，標(biāo)志著財(cái)稅體制的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)真正可以實(shí)施，納稅人的權(quán)益保障得到加強(qiáng)。由于歷史原因，財(cái)稅部門擔(dān)負(fù)了稅收政策制定及解釋和征收的重任，稅務(wù)基層部門為完成稅收計(jì)劃疲于奔命。人大收回立法權(quán)后，人大專心立法；財(cái)稅部門專心組織收入安排支出，專心從事稅款征收，無須任務(wù)式征稅，無須征過頭稅；法院平衡征、納雙方利益，有助于加強(qiáng)保障納稅人權(quán)益。用嚴(yán)征管替代稅收征收計(jì)劃，如稅款確有減少，以自動(dòng)減支平衡財(cái)政支出應(yīng)對(duì)。

第三，人大須同時(shí)提高財(cái)稅立法的能力，不得空白授權(quán)；不授權(quán)制定實(shí)施條例和細(xì)則；不授予法律解釋權(quán)，但征管部門在法律框架內(nèi)制定稅收征管指引；具體授權(quán)須明確事項(xiàng)、目的、范圍、時(shí)間。建議人大組織全國的優(yōu)秀財(cái)稅法律人才調(diào)研、起草相關(guān)稅收法律草案。

最后，全國人大法工委答復(fù)具體沒有路線圖，也沒有時(shí)間表，但會(huì)回應(yīng)公眾的關(guān)切。中央明確頂層設(shè)計(jì)須提出路線圖、時(shí)間表。以前沒有，現(xiàn)在“人大收稅制權(quán)”議案提出來了，就應(yīng)當(dāng)制定財(cái)稅體制改革頂層設(shè)計(jì)的路線圖、時(shí)間表，莫讓公眾關(guān)切落空！期待全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的審議結(jié)果！

　　三、關(guān)于財(cái)稅體制改革頂層設(shè)計(jì)的總體方案

2003年10月14日，中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過了《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》（以下簡稱《市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》）?！妒袌鼋?jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》就財(cái)稅改革提出了整體改革方案，其第七部分完善財(cái)稅體制，深化金融改革的20、21條主要內(nèi)容是：分步實(shí)施稅收制度改革。按照簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管的原則，穩(wěn)步推進(jìn)稅收改革。改革預(yù)算編制制度，完善預(yù)算編制、執(zhí)行的制衡機(jī)制，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。建立預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系。實(shí)行全口徑預(yù)算管理和對(duì)或有負(fù)債的有效監(jiān)控。加強(qiáng)各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)本級(jí)政府預(yù)算的審查和監(jiān)督。

2011年3月16日，《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》頒布，其第三節(jié) 《改革和完善稅收制度》主要內(nèi)容為：按照優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、公平稅收負(fù)擔(dān)、規(guī)范分配關(guān)系、完善稅權(quán)配置的原則，健全稅制體系，加強(qiáng)稅收法制建設(shè)。

2012年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，深入研究全面深化體制改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，明確提出改革總體方案、路線圖、時(shí)間表。無疑財(cái)政稅收體制屬于基本經(jīng)濟(jì)制度，頂層設(shè)計(jì)需要明確提出改革總體方案、路線圖、時(shí)間表。

2013年2月3日，國務(wù)院同意批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》國發(fā)〔2013〕6號(hào)，提出“加大稅收調(diào)節(jié)力度，改革個(gè)人所得稅，完善財(cái)產(chǎn)稅，推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅，減輕中低收入者和小型微型企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的稅收制度。”

2013年3月17日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在答中外記者問時(shí)稱，民生支出是剛性的，不能減，只能增，那就需要削減政府的開支。這里我們也約法三章，本屆政府內(nèi)，一是政府性的樓堂館所一律不得新建；二是財(cái)政供養(yǎng)的人員只減不增；三是公費(fèi)接待、公費(fèi)出國、公費(fèi)購車只減不增。這三條中央政府要帶頭做起，一級(jí)做給一級(jí)看。

2013年03月26日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在國務(wù)院*9次廉政工作會(huì)議稱，建立公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算制度，把政府所有收入和支出都納入預(yù)算，逐步做到所有政府開支都要事先編制預(yù)算，讓人民能有效進(jìn)行監(jiān)督。取消不合法、不合理的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金項(xiàng)目。深化細(xì)化預(yù)算決算公開和“三公”經(jīng)費(fèi)公開，從今年開始，要逐步實(shí)現(xiàn)縣級(jí)以上政府公務(wù)接待經(jīng)費(fèi)公開。公開的形式要通俗，要讓老百姓看得懂，可以有效地監(jiān)督政府。落實(shí)國務(wù)院向社會(huì)承諾的“約法三章”。嚴(yán)格公務(wù)用車、機(jī)關(guān)辦公室使用標(biāo)準(zhǔn)等，推進(jìn)公務(wù)用車服務(wù)市場化。在公務(wù)接待方面，政府和國有企業(yè)都要有嚴(yán)格規(guī)定，能儉則儉。切實(shí)減少會(huì)議和文件。

在“中國發(fā)展高層論壇2013年年會(huì)” 分會(huì)場“中國經(jīng)濟(jì)體制改革路線圖”上，國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員吳敬璉提到，2003年中央通過的《關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)若干問題的決定》基本部分沒有得到執(zhí)行，令他深感遺憾。盡管如此，亡羊補(bǔ)牢，未為晚也?！妒袌鼋?jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》、《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》、2012年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》以及國務(wù)院總理李克強(qiáng)的講話，可以作為本次財(cái)稅體制改革頂層設(shè)計(jì)的總體方案。建議總體方案內(nèi)容如下：

1、設(shè)立財(cái)稅法專家組。全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)和預(yù)算工作委員會(huì)下設(shè)財(cái)稅法專家組，集中全國財(cái)稅法學(xué)理論界、實(shí)務(wù)界（社會(huì)和行政部門）優(yōu)秀人才，參與調(diào)研、起草相關(guān)財(cái)稅法律。

2、有“增”有“減”，落實(shí)稅制改革措施。“增”的是對(duì)個(gè)人持有的投資性房地產(chǎn)征收房地產(chǎn)稅（或物業(yè)稅），同時(shí)住宅土地使用權(quán)年限由70年增加到99年；開征遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅；嚴(yán)格執(zhí)行電子商務(wù)征稅。“減”的是營業(yè)稅、消費(fèi)稅合并到增值稅，合并重復(fù)的房產(chǎn)稅與城鎮(zhèn)土地使用稅，教育費(fèi)附加與地方教育費(fèi)附加，房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)印花稅與契稅；同時(shí)降低個(gè)人所得稅*6稅率、增值稅*6稅率、房屋出租增值稅稅率、個(gè)人房屋出租綜合稅率；合并城市維護(hù)建設(shè)稅稅率。

3、嚴(yán)格稅收征管。修改《居民身份證法》，沒收利用虛假身份證登記、取得、持有的財(cái)產(chǎn)。國家建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)交易登記制度、股權(quán)轉(zhuǎn)讓數(shù)據(jù)庫、企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表公眾查詢平臺(tái)、逃稅舉報(bào)平臺(tái)，充分發(fā)揮注冊(cè)會(huì)計(jì)師等專業(yè)人士作用，規(guī)范市場交易秩序。

4、禁止各級(jí)財(cái)政支出補(bǔ)助企業(yè)，減少“三公經(jīng)費(fèi)”等財(cái)政支出。公布財(cái)政支出細(xì)目，便于各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)本級(jí)政府預(yù)算的審查和監(jiān)督。