現(xiàn)代國(guó)家治理取向下的財(cái)稅改革

　　“現(xiàn)代財(cái)政制度”的建立及其所關(guān)聯(lián)的深化財(cái)稅改革任務(wù)，是匹配于我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家、現(xiàn)代社會(huì)的偉大民族復(fù)興宏偉藍(lán)圖的，我們亟需將其落實(shí)到一套以“現(xiàn)代性”為取向的路線圖與時(shí)間表的狀態(tài)上

　　“以政控財(cái)、以財(cái)行政”的財(cái)政，已由十八屆三中全會(huì)《決定》表述為“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。顯然，“現(xiàn)代財(cái)政制度”的建立及其所關(guān)聯(lián)的深化財(cái)稅改革任務(wù)，是匹配于我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家、現(xiàn)代社會(huì)的偉大民族復(fù)興宏偉藍(lán)圖的，我們亟需將其落實(shí)到一套以“現(xiàn)代性”為取向的路線圖與時(shí)間表的狀態(tài)上，相關(guān)的要點(diǎn)，至少應(yīng)包括以下幾方面：

　　首先應(yīng)強(qiáng)調(diào)，必須充分肯定我國(guó)于1994年推出“分稅制”配套改革的基本制度成果，并加以鞏固和提升。1994年分稅制改革的里程碑意義和歷史性貢獻(xiàn)是在于“三位一體”地規(guī)范政府與企業(yè)、中央與地方、公權(quán)與公民關(guān)系，從行政性分權(quán)轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)性分權(quán)。分稅制內(nèi)洽于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，是鄧小平南方談話和黨中央確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式后，現(xiàn)實(shí)地構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)“三步走”現(xiàn)代化戰(zhàn)略的必然選擇。堅(jiān)持深化分稅制改革必須堅(jiān)定不移，使之在統(tǒng)一市場(chǎng)中橫向到邊、縱向到底地全覆蓋。

　　其次，完整、準(zhǔn)確地理解分稅制應(yīng)澄清幾個(gè)重要認(rèn)識(shí)：其一，分稅制的邏輯起點(diǎn)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式取向下政府的職能定位和從立法機(jī)關(guān)所獲得的收支權(quán)，所以“完善立法”是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌中必須高度重視、正確把握的動(dòng)態(tài)過程;其二，合理明確各級(jí)政府的事權(quán)劃分是深化分稅制改革中制度設(shè)計(jì)和全程優(yōu)化的始發(fā)基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，要使事權(quán)的明晰合理落實(shí)到各級(jí)財(cái)政支出責(zé)任的“明細(xì)單”即支出規(guī)范化制度化的分工合作方案;其三，要看到客觀存在的、我國(guó)尤為突出的財(cái)政收入的“地區(qū)間橫向不均衡”，所以在穩(wěn)定現(xiàn)階段宏觀稅負(fù)大致水平的同時(shí)，要在稅制改革中積極構(gòu)建和完善我國(guó)地方稅體系和復(fù)合稅制，形成各級(jí)政府組織收入的規(guī)范化支撐框架;其四，因收入與支出二者在政府間劃分遵循不同原則，各地稅收豐度和供給品成本又必然不同，客觀上需要以基于“中央地方縱向不均衡”的自上而下的轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)節(jié)“地區(qū)間橫向不均衡”;其五，“中央地方財(cái)力占比”是在正確處理經(jīng)濟(jì)性分權(quán)制度安排各環(huán)節(jié)后自然生成的。中央、地方“兩個(gè)積極性”的充分的合理的發(fā)揮，需要以理順體制通盤安排為關(guān)鍵。

　　第三，需要明確：我國(guó)省以下分稅制遲遲不能真正貫徹這一問題的“病理分析”并不復(fù)雜，“地方”的概念在中國(guó)至少有省、地級(jí)市、縣(含縣級(jí)市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四個(gè)層級(jí)，加上中央，整個(gè)政府財(cái)力分配體系中至少共有五個(gè)層級(jí)，如何依二十個(gè)左右的稅種實(shí)行五級(jí)“分稅”，在技術(shù)上是無解的。出路在于逐步推進(jìn)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“省直管縣”兩個(gè)層面的“扁平化”改革，把財(cái)政的實(shí)體層次減少到三級(jí)，使省以下的分稅制由無解變有解。第四，按照中央、省、市縣三層級(jí)框架深化“分稅制”改革、重構(gòu)和優(yōu)化中央-地方財(cái)稅關(guān)系的基本原則與要領(lǐng)，是必須以合理界定各級(jí)政府職能即“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”為始發(fā)環(huán)節(jié)，構(gòu)建“一級(jí)政權(quán)，有一級(jí)合理事權(quán)，呼應(yīng)一級(jí)合理財(cái)權(quán)，配置一級(jí)合理稅基，進(jìn)而形成一級(jí)規(guī)范、完整、透明的現(xiàn)代意義的預(yù)算，并配之以一級(jí)產(chǎn)權(quán)和一級(jí)舉債權(quán)”的三級(jí)分稅分級(jí)、上下貫通的財(cái)政體制，加上中央、省兩級(jí)自上而下的以“因素法”為主的轉(zhuǎn)移支付和必要的“生態(tài)補(bǔ)償”式的地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付。

　　第五，為向以上體制框架推近，可以做、并應(yīng)盡快做的事項(xiàng)包括：由粗到細(xì)設(shè)計(jì)中央、省、市縣三級(jí)政府事權(quán)(支出責(zé)任)明細(xì)單，列明各自專享事權(quán)，以及共擔(dān)事權(quán)的共擔(dān)方案，并在今后漸進(jìn)地優(yōu)化與細(xì)致化;盡快推進(jìn)已建設(shè)多年的“金財(cái)”、“金稅”、“金關(guān)”、“金審”、“金農(nóng)”、“金盾”等十余個(gè)政府信息系統(tǒng)建設(shè)工程的聯(lián)網(wǎng)和升級(jí)，切實(shí)形成服務(wù)于公共資源合理配置、各部門協(xié)作調(diào)控的信息共享平臺(tái)和科學(xué)決策支撐平臺(tái);積極形成各級(jí)政府資產(chǎn)負(fù)債表和公共部門財(cái)務(wù)報(bào)表體系，配合今后的公共債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)和公共財(cái)政建設(shè)。

　　第六，在優(yōu)化和改進(jìn)地方稅體系過程中，設(shè)計(jì)和推進(jìn)稅制改革的分步漸進(jìn)配套方案，這包括：為處理“營(yíng)改增”進(jìn)度較快而地方未來主體稅種打造較慢之間的矛盾所需安排的過渡方案--不排除在流轉(zhuǎn)稅領(lǐng)域區(qū)別對(duì)待地開掘消費(fèi)稅的潛力空間，將優(yōu)化生產(chǎn)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)的意圖與增加地方政府稅源相結(jié)合;資源稅改革應(yīng)抓住寶貴時(shí)間窗口，把“從價(jià)”機(jī)制擴(kuò)大到煤炭并拉動(dòng)新一輪解決我國(guó)基礎(chǔ)能源產(chǎn)品理順比價(jià)關(guān)系與價(jià)格形成機(jī)制的稅價(jià)財(cái)聯(lián)動(dòng)配套改革;房產(chǎn)稅應(yīng)積極穩(wěn)妥擴(kuò)大試點(diǎn)范圍;環(huán)境稅的改革應(yīng)推出實(shí)際動(dòng)作;個(gè)人所得稅應(yīng)創(chuàng)造條件實(shí)行分類與綜合相結(jié)合加上按家庭瞻養(yǎng)因素調(diào)整扣除的改革方案，等等。

　　第七，地方債的陽(yáng)光化制度建設(shè)(包括規(guī)范的地方公債和市政債)應(yīng)當(dāng)在今后若干年間邁出較大步伐，以陽(yáng)光融資置換、替代地方隱性負(fù)債。同時(shí)應(yīng)大力推進(jìn)公私合作伙伴關(guān)系(PPP)概念下的機(jī)制創(chuàng)新，拉動(dòng)民間資本、國(guó)內(nèi)外社會(huì)財(cái)力進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程和公共服務(wù)領(lǐng)域。

　　第八，以信息系統(tǒng)和預(yù)測(cè)能力為支持，積極編制和發(fā)展完善中期滾動(dòng)預(yù)算，即積極建立3-5年、引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的跨年度預(yù)算(可先從中央級(jí)和若干地區(qū)的3年滾動(dòng)預(yù)算編制入手)，提升預(yù)算運(yùn)行績(jī)效水平。在提高透明度的前提下，加強(qiáng)全口徑政府財(cái)力的統(tǒng)籌調(diào)節(jié)，消抑以往諸多“法定剛性”項(xiàng)目的“板塊化”效應(yīng)，以及過多過濫的補(bǔ)助項(xiàng)目、稅收優(yōu)惠措施的副作用，加強(qiáng)財(cái)政支出全流程的績(jī)效約束，結(jié)合配套改革和加強(qiáng)管理，追求預(yù)算資金綜合績(jī)效水平的提升。

　　以上各項(xiàng)所合成的財(cái)稅改革，在三中全會(huì)后優(yōu)化、重構(gòu)中央-地方政府間關(guān)系和財(cái)稅體制機(jī)制的同時(shí)，其追求的效應(yīng)是直接服務(wù)于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化“中國(guó)夢(mèng)”愿景的，也是密切配合、服務(wù)全面開放條件下統(tǒng)一、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)的完善，以及政府與企業(yè)和納稅人關(guān)系的正確處理問題，可使我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量隨活力釋放、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、創(chuàng)新提檔而上升，促進(jìn)民生改善、收入分配優(yōu)化與社會(huì)和諧。