2011年3月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）的發(fā)布，意味著我國(guó)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革正式開啟進(jìn)程。事業(yè)單位改革的一個(gè)重要方面，就在于如何妥善解決事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)保障問題。對(duì)此，《意見》指出，要“改革和完善財(cái)政支持方式”，即“按照國(guó)家政策和以事定費(fèi)的原則，結(jié)合不同事業(yè)單位的具體特點(diǎn)和財(cái)力，對(duì)不同類型事業(yè)單位實(shí)行不同的財(cái)政支持辦法，合理制定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，健全監(jiān)管制度，充分發(fā)揮財(cái)政資金的效用。對(duì)公益一類，根據(jù)正常業(yè)務(wù)需要，財(cái)政給予經(jīng)費(fèi)保障；對(duì)公益二類，根據(jù)財(cái)務(wù)收支狀況，財(cái)政給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，并通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)等方式予以支持”?？梢?，在事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)保障方面，《意見》主要對(duì)從事公益服務(wù)的事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)保障做出了明確部署。
事業(yè)單位人員經(jīng)費(fèi)發(fā)放過(guò)多
但在實(shí)際操作中，事業(yè)單位在經(jīng)費(fèi)保障方面卻存在著許多問題。審計(jì)署在往年的審計(jì)報(bào)告中，就事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)保障方面屢次反映相關(guān)問題，包括事業(yè)單位基本支出擠占項(xiàng)目支出、事業(yè)單位濫發(fā)津貼補(bǔ)貼等方面。閱讀審計(jì)署以往審計(jì)報(bào)告的事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)保障相關(guān)內(nèi)容，我們往往會(huì)得出的一個(gè)直觀印象是：事業(yè)單位在經(jīng)費(fèi)保障方面存在的問題，主要是人員相關(guān)經(jīng)費(fèi)發(fā)放過(guò)多。
審計(jì)署在2016年審計(jì)報(bào)告中，再次對(duì)事業(yè)單位基本支出擠占項(xiàng)目支出、人員經(jīng)費(fèi)擠占公用經(jīng)費(fèi)這一類的現(xiàn)象進(jìn)行了反映。但不同的是，此次審計(jì)報(bào)告反映這類問題的角度和側(cè)重點(diǎn)較之以往發(fā)生了很大變化。以往，對(duì)事業(yè)單位人員經(jīng)費(fèi)相關(guān)的這一類現(xiàn)象，審計(jì)報(bào)告是從基本支出擠占項(xiàng)目支出、人員經(jīng)費(fèi)擠占公用經(jīng)費(fèi)角度來(lái)反映。今年的審計(jì)報(bào)告指出，有的事業(yè)單位人員經(jīng)費(fèi)支出能超過(guò)財(cái)政撥款的好幾倍，但同時(shí)指出，問題產(chǎn)生的根源在于事業(yè)單位的預(yù)算保障辦法不明確，沒有及時(shí)提高相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，沒有做到應(yīng)保盡保，所以才產(chǎn)生基本支出擠占項(xiàng)目支出這樣的問題。可見，今年的審計(jì)工作報(bào)告更多是從制度層面而不是僅從現(xiàn)象本身來(lái)反映問題。
人員經(jīng)費(fèi)問題具有制度原因
根據(jù)審計(jì)報(bào)告反映的內(nèi)容，我們可以分析得知，事業(yè)單位人員在經(jīng)費(fèi)方面存在的諸如擠占等問題是客觀存在且長(zhǎng)期頻發(fā)的，但是其產(chǎn)生根源卻并不完全在這些事業(yè)單位本身，驅(qū)動(dòng)這些事業(yè)單位違規(guī)操作的也并非完全是超出限度的利益。很大程度上，事業(yè)單位人員經(jīng)費(fèi)問題頻發(fā)的根源之一在于制度層面，即許多事業(yè)單位人員經(jīng)費(fèi)保障不夠，就是人頭費(fèi)保障不到位。由此導(dǎo)致這些事業(yè)單位只能或者依靠銷售收入，或者依靠其他自籌來(lái)保障人員經(jīng)費(fèi)的發(fā)放；沒有自籌能力或自籌部分不足以彌補(bǔ)人員經(jīng)費(fèi)缺口的，那就只好依靠擠占項(xiàng)目支出來(lái)發(fā)工資。例如，按照有關(guān)專家的估算，一些事業(yè)單位的人員經(jīng)費(fèi)只能保障本單位人員經(jīng)費(fèi)發(fā)放7至8個(gè)月，剩下的近4個(gè)月的人員經(jīng)費(fèi)多數(shù)就只有通過(guò)基本支出擠占項(xiàng)目支出的形式來(lái)予以保障。
解決問題需從兩方面入手
可見，對(duì)審計(jì)報(bào)告反映的事業(yè)單位人員經(jīng)費(fèi)保障的相關(guān)問題，需要從兩個(gè)方面進(jìn)行把握。
一方面，對(duì)這類問題，尤其是事業(yè)單位基本支出擠占項(xiàng)目支出的問題，應(yīng)該區(qū)別對(duì)待。改革后事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)保障，要么是財(cái)政予以保障或補(bǔ)助，要么就是自理。現(xiàn)在由于改革尚未明確到位，有一些事業(yè)單位已經(jīng)確定是經(jīng)費(fèi)自理的，但是財(cái)政對(duì)其提供了補(bǔ)助。這種情況就屬于不符合事業(yè)單位改革的基本方向，不應(yīng)保的超出標(biāo)準(zhǔn)很多，應(yīng)當(dāng)予以矯正。但是，也有一些明確是財(cái)政應(yīng)該保障或補(bǔ)助的事業(yè)單位，而財(cái)政對(duì)其的保障和補(bǔ)助不足。這種情況就屬于符合事業(yè)單位改革的基本方向，應(yīng)保未盡保，需要考慮如何解決，做到應(yīng)保盡保。
另一方面，應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)事業(yè)單位改革的進(jìn)程，進(jìn)一步完善事業(yè)單位改革。應(yīng)該說(shuō)，目前事業(yè)單位改革在某些方面有停滯，人員經(jīng)費(fèi)保障就是其中比較突出的一個(gè)方面。按照《意見》，“對(duì)不同類型事業(yè)單位實(shí)行不同的財(cái)政支持辦法，合理制定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整”，但是實(shí)際操作中，支付標(biāo)準(zhǔn)不公開、不透明，也沒有一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整過(guò)程。事業(yè)單位大多在觀望，等著下一步改革的具體措施出來(lái)；而在此期間，許多事業(yè)單位按照歷史標(biāo)準(zhǔn)支付人員經(jīng)費(fèi)，早已有缺口，難以保障。因此，只有繼續(xù)推進(jìn)改革，才能進(jìn)一步完善。
總的來(lái)看，2016年度審計(jì)工作報(bào)告對(duì)事業(yè)單位預(yù)算保障問題反映的變化，體現(xiàn)了審計(jì)署對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)問題，從原來(lái)的偏向于從現(xiàn)象表面去理解和把握，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在偏向于從制度層面去理解和把握，折射出國(guó)家審計(jì)從微觀到宏觀的提升。基于審計(jì)工作報(bào)告反映的內(nèi)容，可以提煉出事業(yè)單位人員經(jīng)費(fèi)保障方面下一步改革的重點(diǎn)，即人員經(jīng)費(fèi)保障問題的根源主要在于預(yù)算保障辦法不明確、不完善，因此應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)事業(yè)單位人員經(jīng)費(fèi)保障辦法等相關(guān)文件，以明確相應(yīng)的支付標(biāo)準(zhǔn)、動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制等，落實(shí)財(cái)政保障，做到應(yīng)保盡保。
本文來(lái)源：經(jīng)濟(jì)參考報(bào)；作者：湯林閩