為適應(yīng)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革需要，財政部根據(jù)《政府會計準(zhǔn)則———基本準(zhǔn)則》(以下簡稱《基本準(zhǔn)則》)制定并于7月14日公布了《政府會計準(zhǔn)則第1號———存貨》、《第2號———投資》、《第3號———固定資產(chǎn)》和《第4號———無形資產(chǎn)》四項具體準(zhǔn)則，自2017年1月1日起施行。
財政部會計司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，四項具體準(zhǔn)則的出臺，對于進一步規(guī)范政府會計主體的會計核算，提高會計信息質(zhì)量，夯實國有資產(chǎn)管理基礎(chǔ)等都具有十分重要的意義。
四項具體準(zhǔn)則發(fā)布
十八屆三中全會要求建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，該項改革的前提和基礎(chǔ)任務(wù)是建立健全政府會計核算體系，包括制定政府會計基本準(zhǔn)則和具體準(zhǔn)則及應(yīng)用指南。2014年12月，國務(wù)院發(fā)布有關(guān)通知并明確提出，2015年要制定政府會計基本準(zhǔn)則，2016年起要制定發(fā)布具體準(zhǔn)則及應(yīng)用指南，力爭在2020年前建立具有中國特色的政府會計準(zhǔn)則體系。
2015年10月，財政部印發(fā)了《基本準(zhǔn)則》，為建立統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的政府會計準(zhǔn)則體系奠定了基礎(chǔ)。“此后，我們在大量調(diào)查研究和合理繼承現(xiàn)行行政事業(yè)單位會計準(zhǔn)則制度和財政總預(yù)算會計制度基礎(chǔ)上，吸收和借鑒企業(yè)會計準(zhǔn)則相關(guān)規(guī)定，依據(jù)《基本準(zhǔn)則》，著手起草四項具體準(zhǔn)則。”上述負(fù)責(zé)人稱。
2015年11月，財政部就四項具體準(zhǔn)則向社會公開征求意見，截至今年1月底，共收到來自中央部門、財政系統(tǒng)、地方有關(guān)行政事業(yè)單位和社會公眾等87份書面反饋意見。“在對反饋意見和建議逐條進行梳理、分析和消化后，今年4月，我們組織召開了專家座談會，就反饋意見集中的問題進行研討和論證，并形成了草案。”該負(fù)責(zé)人介紹，其后經(jīng)會計司司務(wù)會審議和財政部相關(guān)司局會簽，四項具體準(zhǔn)則于7月6日正式印發(fā)。
據(jù)了解，四項具體準(zhǔn)則在起草和完善過程中，主要遵循了以下四個原則。首先，四項具體準(zhǔn)則依據(jù)《基本準(zhǔn)則》制定，其適用范圍、資產(chǎn)確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)和計量要求等均與《基本準(zhǔn)則》保持一致。
其次，對于與企業(yè)會計有共性的業(yè)務(wù)和事項，四項具體準(zhǔn)則吸收和借鑒了企業(yè)會計準(zhǔn)則相關(guān)規(guī)定，但并不是照搬照抄，而是在充分考慮政府會計主體特點及其面臨的環(huán)境基礎(chǔ)上進行規(guī)范，比如資產(chǎn)在處置環(huán)節(jié)的會計處理、自行研發(fā)無形資產(chǎn)的確認(rèn)和計量等都與企業(yè)會計準(zhǔn)則的要求有較大差別。
“而且，四項具體準(zhǔn)則貫徹《會計法》、《預(yù)算法》等法律法規(guī)精神，并充分考慮了與現(xiàn)行行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法、財務(wù)規(guī)則制度等規(guī)章制度的協(xié)調(diào)。”該負(fù)責(zé)人稱。
最后，充分考慮到政府會計核算現(xiàn)狀以及政府會計人員對權(quán)責(zé)發(fā)生制會計的接受程度，四項具體準(zhǔn)則適當(dāng)簡化了某些會計處理，比如不要求對資產(chǎn)計提減值準(zhǔn)備，長期股權(quán)投資后續(xù)計量采用簡化的權(quán)益法等，力求準(zhǔn)則切實可用、簡便易行。
有諸多創(chuàng)新和變化
據(jù)了解，四項具體準(zhǔn)則中的存貨，是指政府會計主體在開展業(yè)務(wù)活動及其他活動中為耗用或出售而儲存的資產(chǎn)，如材料、產(chǎn)品和低值易耗品等，以及未達(dá)到固定資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的用具、裝具等。“政府儲備物資、收儲土地由于自身的特殊性，被排除在存貨定義外，我們將單獨制定相關(guān)準(zhǔn)則。”前述負(fù)責(zé)人稱。
投資是指政府會計主體按規(guī)定以貨幣資金、實物資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等方式形成的股權(quán)和債權(quán)投資，分為短期投資和長期投資。PPP模式中政府的投資由于涉及的核算內(nèi)容較為復(fù)雜，財政部擬單獨制定相關(guān)準(zhǔn)則。
固定資產(chǎn)是指政府會計主體為滿足自身開展業(yè)務(wù)或其他活動需要而控制的，使用年限超過1年、單位價值在規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)以上，并在使用過程中基本保持原物質(zhì)形態(tài)的資產(chǎn)，一般包括房屋及構(gòu)筑物、專用設(shè)備、通用設(shè)備等，但不包括公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備物資、保障性住房。“自然資源資產(chǎn)的定義和內(nèi)涵尚不明確，是否需制定相關(guān)準(zhǔn)則，還要做進一步研究。”該負(fù)責(zé)人表示。
無形資產(chǎn)是指政府會計主體控制的沒有實物形態(tài)的可辨認(rèn)非貨幣性資產(chǎn)，包括專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)、著作權(quán)、土地使用權(quán)、非專利技術(shù)以及其他財產(chǎn)權(quán)利等。
了解到，四項具體準(zhǔn)則較現(xiàn)行制度規(guī)定有很多創(chuàng)新與變化。比如，現(xiàn)行行政事業(yè)單位會計制度和財政總預(yù)算會計制度主要側(cè)重于相關(guān)資產(chǎn)的會計計量和記錄問題，特別是會計記錄問題，即會計科目的設(shè)置及賬務(wù)處理。而四項具體準(zhǔn)則遵循《基本準(zhǔn)則》，對存貨、投資、固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)的確認(rèn)、計量和披露問題進行了系統(tǒng)規(guī)范，豐富了政府會計信息的內(nèi)容，有利于權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財務(wù)報告的編制。
再如，四項具體準(zhǔn)則遵循《基本準(zhǔn)則》關(guān)于資產(chǎn)計量屬性的規(guī)定，立足實務(wù)需要，兼顧資產(chǎn)管理規(guī)定，對接受捐贈、無償調(diào)入和盤盈取得資產(chǎn)的初始入賬問題進行了規(guī)范，比現(xiàn)行制度更為科學(xué)。
固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)準(zhǔn)則還對政府會計主體固定資產(chǎn)折舊和無形資產(chǎn)攤銷做出統(tǒng)一規(guī)范，要求折舊和攤銷根據(jù)用途計入當(dāng)期費用或相關(guān)資產(chǎn)成本。“這樣的規(guī)定更有利于客觀真實反映資產(chǎn)價值，推進政府成本會計核算與管理。”該負(fù)責(zé)人認(rèn)為。
此外，四項具體準(zhǔn)則全面引入長期股權(quán)投資權(quán)益法核算，著力強化自行研發(fā)無形資產(chǎn)入賬成本的核算，并合理劃分了資本化支出和費用化支出的界限。
政府會計建設(shè)任重道遠(yuǎn)
上述負(fù)責(zé)人指出，雖然四項具體準(zhǔn)則已經(jīng)發(fā)布，但政府會計準(zhǔn)則體系建設(shè)任務(wù)依然繁重，很多工作需要加快推進，包括研究制定固定資產(chǎn)折舊年限表，公共基礎(chǔ)設(shè)施、或有事項等具體會計準(zhǔn)則，以及政府會計制度。
據(jù)了解，關(guān)于政府固定資產(chǎn)折舊年限，是權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革的一個關(guān)鍵問題，備受各方面關(guān)注。此前，財政部會同相關(guān)部門規(guī)定了醫(yī)院和科學(xué)事業(yè)單位的固定資產(chǎn)折舊年限，但對于其他事業(yè)單位和行政單位至今尚未明確。
“今年年初，我們開始著手研究制定行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)折舊年限表，擬在下半年公開征求意見，待成熟后擬以固定資產(chǎn)準(zhǔn)則應(yīng)用指南或補充規(guī)定形式單獨印發(fā)。”該負(fù)責(zé)人介紹。
他還透露，“2015年我們在研究制定四項具體準(zhǔn)則的同時，即啟動了政府公共基礎(chǔ)設(shè)施和政府合并財務(wù)報表準(zhǔn)則的研究工作。2016年以來，我們又相繼啟動了政府或有事項、租賃、土地、政府儲備物資、政府收入、政府成本費用等項目的研究工作。目前，相關(guān)準(zhǔn)則討論稿已經(jīng)形成，在進一步修改完善后將公開征求意見，待成熟后予以印發(fā)。”
據(jù)介紹，為了使“政府預(yù)算會計和財務(wù)會計適度分離又相互銜接”的政府會計核算模式落地，使《基本準(zhǔn)則》和相關(guān)政府會計具體準(zhǔn)則得以有效實施，使權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告的編制真正基于會計核算數(shù)據(jù)，制定出臺政府會計制度十分必要。
“2015年上半年，我們即啟動了《政府會計制度———行政事業(yè)單位會計科目和報表》的研究制定工作，目前已基本形成了征求意見稿草案，待進一步完善后將面向全社會征求意見。”上述負(fù)責(zé)人稱，財政部還將采用多種形式對已印發(fā)的四項具體準(zhǔn)則和后續(xù)出臺的相關(guān)準(zhǔn)則制度等進行培訓(xùn)和宣傳，確保各級政府、各部門和各單位的財會及相關(guān)人員準(zhǔn)確把握新準(zhǔn)則制度的內(nèi)涵和要求，做好新舊準(zhǔn)則制度銜接。
該負(fù)責(zé)人最后表示，“為了與《基本準(zhǔn)則》生效日期保持一致，四項具體準(zhǔn)則也于明年1月1日起施行。但考慮到政府會計具體準(zhǔn)則與未來政府會計制度的配套、與現(xiàn)行會計準(zhǔn)則制度的銜接以及與政府財務(wù)報告編制試點工作的協(xié)調(diào)等因素，我們將進一步研究四項具體準(zhǔn)則的實施范圍，具體安排將另行通知。”
本文來源：財會信報；作者：沈漠