2016年4月26日，財政部第81號令《基本建設財務規(guī)則》(下稱“《規(guī)則》”)正式發(fā)布，自2016年9月1日起施行?！兑?guī)則》的出臺將取代已執(zhí)行14年之久的《基本建設財務管理規(guī)定》(下稱“《財務管理規(guī)定》”)。對基本建設財務管理工作來說，這是一次重大的制度修訂和完善。相較于《財務管理規(guī)定》，《規(guī)則》在表現形式、管理要求、具體內容上都做了大幅調整和改進?！兑?guī)則》在形式上更簡潔明了，在管理要求上更明確、直觀，在覆蓋內容上更全面，制定的措施更具體。它對今后進一步規(guī)范和指導基本建設財務管理的實踐工作具有重要的里程碑意義。
體現資金管理和財務行為管理雙重要求
《規(guī)則》在表現形式上做了明顯改進。原先的《財務管理規(guī)定》不分章節(jié)共有連續(xù)的四十六條款，現在《規(guī)則》調整后，按流程順序為主線分為十二章節(jié)六十三條款。除總則、附則外，從建設資金籌集與使用、預算、建設成本、基建收入、工程價款結算、資產交付、結余資金、績效評價到最后的監(jiān)督環(huán)節(jié)，環(huán)環(huán)相扣、脈絡清晰，邏輯性更強，使得執(zhí)行者在實務操作中更易于把握、理解和運用。
此外，《規(guī)則》在管理要求上體現了資金管理和財務行為管理雙重要求，側重點突出，目標清晰。
在資金管理上，《規(guī)則》側重于財政資金管理，強調?？顚Ｓ茫搭A算執(zhí)行，目標是為了防范財務風險，提高財政資金的使用效益?！兑?guī)則》把資金的預算管理作為單獨章節(jié)來描述，充分說明了預算管理的重要性。同時，對基建資金預算管理的具體要求也反映了其作為財政專項的特點，如作為項目管理、納入部門預算、資金申請執(zhí)行“二上二下”的基本流程、預算變更需執(zhí)行嚴格的審批流程等。
尤其值得關注的是，新增的“重大設計變更”這一情形也必須按規(guī)定程序辦理預算調整，這是原《財務管理規(guī)定》中所沒有的。
在財務行為管理上，《規(guī)則》側重于過程和手續(xù)的規(guī)范性、完整性，目標是為了確保項目建設的財務工作有序、合規(guī)、責任清晰，保障投資目標的實現。如在建設成本管理章節(jié)中首次明確了七種不得計入項目建設成本的支出內容，其中包括“不符合合同協(xié)議的支出”、“無發(fā)票或者發(fā)票項目不全、無審批手續(xù)、無責任人員簽字的支出”等。這種細節(jié)釋放出的信號就是要求基建財務工作者在實踐中必須做到既關注大額(合同)支出的合規(guī)性，又關注支出細節(jié)的嚴謹性和記錄痕跡的完整性。
加強結余管理理念
結余資金的處理是這次《規(guī)則》修訂力度*5、變化*5的部分，充分體現了財政部不斷加強結余資金管理的思路和理念?！兑?guī)則》不僅調整了結余資金的認定范圍，而且明確規(guī)定了結余資金的處理方式。
第四十七條“結余資金指項目竣工結余的建設資金，不包括工程抵扣的增值稅進項稅額資金”，這意味著建設項目結余資金認定與項目會計核算產生的賬面結余之間將存在政策性、永久性差異。
賬面結余中屬于因抵扣增值稅進項稅產生的部分將不認定為結余資金。這實際上允許建設單位因預算、核算以及稅務政策之間的差異形成的結余留歸單位使用。
第四十八條對非經營性項目結余資金處理作了較大調整，規(guī)定“如有結余，按照項目資金來源屬于財政資金的部分，應當在項目竣工驗收合格后3個月內，按照預算管理制度有關規(guī)定收回財政”，取消了原《財務管理規(guī)定》中結余的30%作為單位留成部分，上繳期限由原《財務管理規(guī)定》中的“決算批復后30日”寬限至項目驗收后3個月。
這樣的調整一方面體現了國家對基建財政專項資金管理的嚴格性和用途的專門性，另一方面也將促使建設單位不斷提高預算編制的準確性和專項資金的預算執(zhí)行率，從而提高財政資金使用效益和項目的投資效益。
更符合實際需要
《規(guī)則》中提到了多個原《財務管理規(guī)定》中沒有提到的、而在實務工作中又確實存在的問題或者事項，并給予了明確答復。如對前期費用的處理，《規(guī)則》第二十三條規(guī)定，“財政資金用于項目前期工作經費部分，在項目批準建設后，列入項目建設成本”。這告訴建設單位，如果項目沒有正式批復，即便申請了財政預撥經費，發(fā)生了合理合規(guī)的前期費用，也不得計入項目的建設成本，已取得的票據必須妥善保管，待項目批復后才能辦理財務報銷手續(xù)。
又如對尾工工程的規(guī)定，《規(guī)則》第三十八條規(guī)定，“項目一般不得預留尾工工程，確需預留尾工工程的，尾工工程投資不得超過批準的項目概(預)算總投資的5%”。尾工工程在原制度中并未提及，這意味著在項目竣工驗收時不允許存在，如有未建、未完工的工程內容，則不能辦理竣工決算和驗收。
但在實際工作中，受多種客觀因素影響，即便項目的主要建設內容完成了，但仍有少部分建設內容遲遲無法順利完工，因此拖延了整個項目的及時驗收和交付使用，給國家和單位直接或間接造成了投資浪費或者損失。
《規(guī)則》在對尾工工程作出基本表態(tài)的基礎上，也作出了適當讓步，對確需預留的尾工工程限定了金額上限。這既維護了項目依法建設的嚴肅性，又體現了尊重客觀實際、顧全大局的精神。
體現公平公允交易原則
在工程價款的結算管理方面突出體現了公平公允交易原則?！兑?guī)則》第二十八條明確規(guī)定了竣工價款結算的最晚期限，即“一般應當在項目竣工驗收后2個月內完成，大型項目一般不得超過3個月”，而原《財務管理規(guī)定》沒有相關條款。
結合實際工作反思，確實經常存在項目驗收了工程款卻遲遲不結算的現象，導致矛盾、糾紛不斷，拖欠農民工工資現象屢屢發(fā)生。新規(guī)定的出臺既規(guī)范了建設單位的付款行為，又從制度層面保障了施工單位以及農民工的合法權益。
《規(guī)則》第二十九條規(guī)定，“項目建設單位可以與施工單位在合同中約定按照不超過工程價款結算總額的5%預留工程質量保證金，待工程交付使用缺陷責任期滿后清算。資信好的施工單位可以用銀行保函替代工程質量保證金。”而原《財務管理規(guī)定》則明確要求“建設單位必須按工程價款結算總額的5%預留工程質量保證金，待工程竣工驗收一年后再清算”。
兩者之間的差別體現在幾個關鍵字眼上。工程質量保證金由原先的“必須”改為“可以”，保證金清算的時間由原先的“一年”改為“使用缺陷責任期滿后”，原先沒有規(guī)定可用銀行保函形式替代，新規(guī)定則允許使用。
這樣的修改表明了新《規(guī)則》在對待建設單位與施工單位經濟利益上所持的公允性立場，并結合實際賦予了建設單位一定的靈活性和自主權，也對資信好的施工單位予以了支持和鼓勵。
本文來源：中國會計報；作者：徐勇 黃景瑄