今年春節(jié)長假前公開發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》中，提出要改革現(xiàn)有的鄉(xiāng)村宅基地制度，探索農(nóng)戶對宅基地使用權(quán)的自愿有償退出機(jī)制。
筆者對此的看法是：現(xiàn)行的鄉(xiāng)村宅基地制度是中國城鄉(xiāng)二元體制的組成部分，從長遠(yuǎn)來看應(yīng)該向城鎮(zhèn)看齊，即允許宅基地使用權(quán)自由交易；但考慮到現(xiàn)有條件的約束，近期內(nèi)只能將宅基地自愿有償退出與農(nóng)民工城鎮(zhèn)化掛鉤，作為解決農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房整體方案的一個組成部分。
宅基地制度改革的緊迫性與約束條件
上述文件指出，要“促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶”。
現(xiàn)實(shí)是，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)相對容易、穩(wěn)定生活難。
穩(wěn)定就業(yè)相對容易，是因?yàn)橹袊掷m(xù)多年的民工荒迫使企業(yè)放寬了用工年齡。穩(wěn)定生活難，是因?yàn)槌擎?zhèn)中以農(nóng)民工為主的行業(yè)——如建筑業(yè)、制造業(yè)、餐飲服務(wù)業(yè)等勞動密集型行業(yè)的工資水平，只能保證“工作在城鎮(zhèn)、家屬留鄉(xiāng)村”的農(nóng)民工生活得下去。農(nóng)民工一旦全家進(jìn)城，日常消費(fèi)支出與住房開支都會大幅增加，靠現(xiàn)有工資很難生存。
以住房開支為例，2012年，中國鄉(xiāng)村新建住房的單位建筑成本為829.51元，全國城鎮(zhèn)商品住宅的單價為5209元，前者僅相當(dāng)于后者的1/6。2012年，中國鄉(xiāng)村居民的人均住房面積是37.1平方米，由此估算，一家人口為3~4人的農(nóng)民工家庭在鄉(xiāng)村的建房成本為9.5萬~12.7萬元。而他們進(jìn)城后，即使只買一套建筑面積60平方米的住房，也需要31.3萬元。換句話說，即使不考慮進(jìn)城后居住面積的縮小，農(nóng)民工進(jìn)城落戶的住房成本也要比在家鄉(xiāng)增加18.6萬~21.8萬元，即增加大約兩倍。
低工資導(dǎo)致的全家進(jìn)城后收不抵支將成為攔路虎。但建立在農(nóng)民工低工資基礎(chǔ)上的勞方、資方、消費(fèi)者之間的利益格局，不是三五年內(nèi)就可以改變的。何況用工單位中，確實(shí)有一部分因種種原因，連支付現(xiàn)有的低工資都覺得吃力，當(dāng)然更談不上給農(nóng)民工加工資了。因此，農(nóng)民工工資的上漲，全社會收入分配格局的改變，需要一個長期的、漸進(jìn)的過程。
因此，包括宅基地制度改革的一系列農(nóng)民工城鎮(zhèn)化的配套改革措施，既具有緊迫性，又有約束條件。
說緊迫性，是因?yàn)榘凑諊业囊?guī)劃，到2020年，要解決約1億進(jìn)城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)、約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化。按一個農(nóng)民工撫養(yǎng)0.5~1個家屬估算，大約1億~1.3億農(nóng)民工可以進(jìn)城落戶。2015年，中國農(nóng)民工總數(shù)為27747萬。因此，進(jìn)城農(nóng)民工不僅包括他們之中收入相對高的少數(shù)（如老板、中高層管理人員、技術(shù)工人等），還包括一大批收入偏低的普通農(nóng)民工。這些普通農(nóng)民工迫切希望諸如宅基地改革一類的措施，能解決他們進(jìn)城后買不起房的窘境。
說約束條件，就是宅基地改革一類的措施，不會導(dǎo)致農(nóng)民工工資立即大幅上升。
宅基地使用權(quán)自由交易意味著什么
對于現(xiàn)行的鄉(xiāng)村宅基地制度，許多學(xué)者多有批評。用一個學(xué)者的話來說，現(xiàn)行的宅基地制度的弊病是：“我國宅基地為集體所有制，除極少數(shù)地區(qū)外，土地獲取以分配為主，不允許流轉(zhuǎn)。沒有交易市場，宅基地便沒有價值。農(nóng)民與市民不同，沒有名下增值的房產(chǎn)可變現(xiàn)，也就沒有在城鎮(zhèn)買房的購買力。”解決的辦法是：“放開農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)限制，讓農(nóng)民享受土地流轉(zhuǎn)增值收益。”
如果把上面所說的“弊病”理解為對現(xiàn)狀的描述，則那位學(xué)者說得不錯。但如果因此立即“放開農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)限制”，筆者認(rèn)為還需慎重考慮，特別是要考慮“放開”對“候鳥式”農(nóng)民工生活支出、工資水平以及城鎮(zhèn)勞動力市場利益相關(guān)方的影響。
放開農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)限制，不僅意味著進(jìn)城農(nóng)民工的宅基地使用權(quán)可以有償退出，而且進(jìn)不起城或不愿進(jìn)城因而選擇留在鄉(xiāng)村的鄉(xiāng)民，也可以通過宅基地使用權(quán)市場，在鄉(xiāng)村任何地方購買宅基地使用權(quán)建房。
現(xiàn)在鄉(xiāng)民家家都有宅基地，放開農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)限制后，鄉(xiāng)民一方面增加了財(cái)產(chǎn)性收入——宅基地出售收入，另一方面增加了建房成本——購買宅基地支出。
但是，由于以下三方面的原因，放開后的結(jié)果很可能是大大增加鄉(xiāng)民的住房成本。
*9，以往因村組成員可以免費(fèi)分配到宅基地，而宅基地轉(zhuǎn)讓被嚴(yán)格限制在村組范圍內(nèi)，同一個村組宅基地的區(qū)位和地理?xiàng)l件相差不大，因而宅基地使用權(quán)不值多少錢。但如果鄉(xiāng)民可以在較大范圍內(nèi)選擇購買宅基地使用權(quán)，則區(qū)位和地理?xiàng)l件（如與城鎮(zhèn)的距離、交通便利程度）方面的較大差異，勢必表現(xiàn)為宅基地使用權(quán)價格差的擴(kuò)大。
第二，既然可以擇地建房，誰不想選塊“風(fēng)水寶地”？“風(fēng)水寶地”供不應(yīng)求，其使用權(quán)的價格會大大上升。反過來說，那些地處窮鄉(xiāng)僻壤的宅基地恐怕誰也不想要，與之相關(guān)的財(cái)產(chǎn)性收入近乎畫餅。
第三，鄉(xiāng)民現(xiàn)有的宅基地使用權(quán)肯定免費(fèi)歸自己，通過流轉(zhuǎn)可以得到財(cái)產(chǎn)性收入；但到他們的兒子長大成家時，還會有免費(fèi)提供的宅基地嗎？所以將來很可能會出現(xiàn)鄉(xiāng)民自己沒有宅基地使用權(quán)可賣但還得買地給兒子建房的事。
前文提到，按照國家規(guī)劃，到2020年，大約1億~1.3億農(nóng)民工可以進(jìn)城落戶。這意味著到那時，“工作在城鎮(zhèn)、家屬在鄉(xiāng)村”的“候鳥式”農(nóng)民工人數(shù)仍在1億以上。這類農(nóng)民工的住房成本因宅基地使用權(quán)的買賣差價而大大提高，如果工資不上漲，他們在鄉(xiāng)村生活也會成問題。如果按照住房支出的增加額漲工資，則相當(dāng)一部分城鎮(zhèn)用工單位和個人難以承受。
正因如此，筆者認(rèn)為，宅基地使用權(quán)的自愿有償退出目前應(yīng)限制在進(jìn)城農(nóng)民工范圍內(nèi)。宅基地使用權(quán)自由交易從長遠(yuǎn)看是正確的，但應(yīng)緩行。
納入農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房整體解決方案
允許進(jìn)城農(nóng)民工將宅基地使用權(quán)自愿有償退出，可以給他們提供一筆財(cái)產(chǎn)性收入。但宅基地使用權(quán)的價格主要取決于其區(qū)位。進(jìn)城農(nóng)民工多數(shù)來自遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)、交通不便的不發(fā)達(dá)鄉(xiāng)村。如果通過市場交易，其宅基地使用權(quán)的價值有限，恐怕很難彌補(bǔ)城鄉(xiāng)住房開支間數(shù)以十萬元計(jì)的價格差距。
說到宅基地使用權(quán)的自愿有償退出，重慶的地票被認(rèn)為是一個成功的案例。那么，地票是如何實(shí)施的呢？
地票賣的宅基地復(fù)墾后新增耕地的占用指標(biāo)，地票出售的對象是在城市周圍需要占用耕地從事非農(nóng)建設(shè)的各類單位。眾所周知，城郊土地的出售價是很高的，地票價格只是這一高價中的一部分。有城郊土地的高價墊底，重慶就有實(shí)力推出遠(yuǎn)高于邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村宅基地市場價的地票交易最低保護(hù)價（2011年8月起為17.8萬元/畝）。
出售地票增加了進(jìn)城農(nóng)民工可支配的購房款。但如果農(nóng)民工一有錢，開發(fā)商就漲價，那農(nóng)民工仍得不到實(shí)惠。重慶的應(yīng)對措施是向進(jìn)城農(nóng)民工提供公租房，并承諾農(nóng)民工租住五年后，如需購房，也可按相當(dāng)于經(jīng)濟(jì)適用房的價格（成本價，大約相當(dāng)于商品房價格的一半）買入。
城鎮(zhèn)住房成本包括建筑成本、土地出讓金、政府征收的各種稅費(fèi)及房地產(chǎn)商的運(yùn)營支出及利潤。重慶公租房的用地是政府劃撥的（重慶從2002年開始就強(qiáng)力推進(jìn)土地儲備，儲備成本較低，分?jǐn)偟阶》拷ㄖ娣e的劃撥成本只有750元/平方米）；政府還免去公租房的稅費(fèi)；由國有的土地儲備公司負(fù)責(zé)建設(shè)，省掉了與房地產(chǎn)商有關(guān)的開支。剩下來需要農(nóng)民工支付的主要是住房的建筑成本。由于城鎮(zhèn)住房建筑標(biāo)準(zhǔn)高于鄉(xiāng)村，且承擔(dān)了一部分配套設(shè)施成本，因而城鎮(zhèn)住房的建筑成本也比鄉(xiāng)村高，因而有必要通過地票收入來減輕建筑成本差造成的農(nóng)民工購房負(fù)擔(dān)。
以上分析表明，在重慶，表現(xiàn)為地票的宅基地使用權(quán)自愿有償退出，只是政府為解決農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房所實(shí)施的整體方案中的一部分。其實(shí)質(zhì)是由社會各界特別是因大量農(nóng)民工進(jìn)城打工、產(chǎn)業(yè)集聚而興旺的房地產(chǎn)大發(fā)展的獲利者——共同來解決農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房問題。如果沒有這一“組合拳”，單靠宅基地改革，是達(dá)不到解決進(jìn)城農(nóng)民工家庭住房、促進(jìn)農(nóng)民工家庭城鎮(zhèn)化的目標(biāo)的。
本文來源：*9財(cái)經(jīng)日報(bào)；作者：章錚