今年是“十三五”開局之年,也是全面深化改革的關(guān)鍵之年。作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,財稅體制改革備受社會關(guān)注。當(dāng)前,哪些改革已經(jīng)取得成效,哪些尚未落地、亟待推進?記者[*{7}*]采訪了中國社會科學(xué)院學(xué)部委員、財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇。
深化財稅改革三大任務(wù)中,有兩項已取得實質(zhì)性進展
“財稅體制安排在國家治理的總棋局中,它是一個*2‘牛鼻子’效果的要素,體現(xiàn)并承載著政府與市場、政府與社會、中央與地方等方面的基本關(guān)系。”高培勇表示。
2014年6月,中央政治局通過《深化財稅體制改革總體方案》,以建立現(xiàn)代財政制度為目標(biāo),提出了三大改革任務(wù):改進預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。方案出臺一年多來,不少改革舉措開始落地,效果正在逐步顯現(xiàn)。特別是以新預(yù)算法正式實施為標(biāo)志,預(yù)算管理制度改革取得實質(zhì)性進展;以營改增全面推進為主線索,稅制改革取得重要進展。
“涉及預(yù)算和稅制領(lǐng)域的改革內(nèi)容,既有頂層設(shè)計和總體規(guī)劃,也包括實施路徑和具體舉措。有些內(nèi)容,甚至細(xì)化到了預(yù)決算的編制方法,以及稅種構(gòu)成要素等層面。”高培勇認(rèn)為,正是改革總體方案“細(xì)”與“實”,在實際推進中“落地率”就比較好。
比如,深化預(yù)算管理制度改革,推進中期財政規(guī)劃管理,規(guī)范地方政府債務(wù)管理等,就是要從根本上解決花錢不到位和“亂舉債”的問題。稅制改革有序推進,營改增逐步擴大到全國范圍的交通運輸業(yè)、電信業(yè)、郵政業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè);煤炭資源稅從價計征改革推行以來,2015年全國征收煤炭資源稅333億元,同比增加185億元,增長125%,減少涉煤收費基金366億元,總體減負(fù)181億元。
營改增消除了重復(fù)征稅,為服務(wù)業(yè)發(fā)展帶來勃勃生機。數(shù)據(jù)顯示,2015年我國第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展持續(xù)向好,租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)稅收增長23.8%,軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)稅收增長21.2%,互聯(lián)網(wǎng)及相關(guān)服務(wù)業(yè)稅收增長19%。GDP中第三產(chǎn)業(yè)比重已經(jīng)占到50.5%,比第二產(chǎn)業(yè)高了10個百分點;稅收占比達54.8%,比第二產(chǎn)業(yè)高9.7個百分點。服務(wù)業(yè)快速崛起,撐起了我國經(jīng)濟發(fā)展的“半壁江山”。
“今年將全面推開營改增改革,這意味著全年減稅力度將達到幾千億元,對企業(yè)來說是真金白銀的支持。”高培勇認(rèn)為,為了彌補降稅帶來的財政減收,中央決定階段性提高財政赤字率,以保障政府應(yīng)該承擔(dān)的支出責(zé)任,彰顯了政府推進改革的決心與擔(dān)當(dāng)。
央地財政關(guān)系調(diào)整,亟待精確發(fā)力和精準(zhǔn)落地
“當(dāng)前,深化財稅改革最亟待精確發(fā)力和精準(zhǔn)落地的,當(dāng)屬中央和地方財政關(guān)系的調(diào)整。”高培勇指出,迄今的財稅體制改革進程尚不夠均衡,有別于預(yù)算改革、稅制改革在改革實施層面取得的實際進展,作為深化財稅改革的三大任務(wù)之一,劃分中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任相對滯后。
高培勇認(rèn)為,央地財政關(guān)系的調(diào)整之所以相對滯后,同改革內(nèi)容設(shè)計不夠詳實具體相關(guān)。就央地財政關(guān)系調(diào)整的兩個主要線索而言,無論是“進一步理順中央和地方收入劃分”,還是“合理劃分各級政府間事權(quán)與支出責(zé)任”,其內(nèi)容都是比較籠統(tǒng)的,基本停留在總體規(guī)劃層面。至于具體該如何去做,則沒有進一步提及。
比如,究竟哪些稅種劃為中央稅或中央分成比例多一些?哪些稅種劃為地方稅或地方分成比例多一些?哪些公共服務(wù)項目屬于區(qū)域性質(zhì)、該明確為地方事權(quán)?哪些公共服務(wù)項目屬于跨區(qū)域性質(zhì)、該明確為中央和地方共同事權(quán)?顯而易見,無論從哪個方面講,這些問題都是躲不開、繞不過的,必須要搞清楚。
“還應(yīng)當(dāng)看到,本輪財稅體制改革的三方面內(nèi)容不是簡單的并列關(guān)系,而是有機聯(lián)系、相互貫通的統(tǒng)一體。如果一個方面的改革相對滯后,不能與其他兩個方面步調(diào)一致、形成合力,則會影響改革的總體效應(yīng)。”高培勇表示。
事實上,央地財政關(guān)系調(diào)整的相對滯后,已經(jīng)對財稅改革的整體推進產(chǎn)生了“瓶頸”效應(yīng)。作為稅制改革中的一條主線索,營改增直接牽涉到地方主體財源結(jié)構(gòu)的重大變化。這種變化和調(diào)整非權(quán)宜之計,應(yīng)建立在體制性安排的基礎(chǔ)上。還有,作為預(yù)算改革的一個基本目標(biāo),政府性基金預(yù)算等非一般公共預(yù)算格局將發(fā)生重大變化。這種變化,當(dāng)然要牽動中央財政和地方財政,尤其是中央和地方財政之間關(guān)系格局的調(diào)整。這種調(diào)整屬于重大利益分配,也要建立在體制性安排的基礎(chǔ)上。倘若央地財政關(guān)系調(diào)整相對滯后得不到及時扭轉(zhuǎn),本應(yīng)發(fā)揮的“牛鼻子”效應(yīng)有可能變?yōu)?ldquo;拖后腿”效應(yīng)。
以“分稅制”為基礎(chǔ),充分調(diào)動中央和地方兩個積極性
“中央經(jīng)濟工作會議明確提出,要加快財稅體制改革,抓住劃分中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任、完善地方稅體系等關(guān)鍵性問題加快推進。”高培勇認(rèn)為,劃分中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任、完善地方稅體系,都屬于央地財政關(guān)系調(diào)整范疇,關(guān)系到中央和地方兩個積極性的發(fā)揮,需要扎扎實實落實到位。
如何發(fā)揮中央和地方兩個積極性,提高改革“落地率”?日前出臺的《深化國稅、地稅征管體制改革方案》提供了思路和樣本,很多地方值得借鑒。
稅收征管體制改革,是深化財稅體制改革的一個重要組成部分。這次發(fā)布的方案,是在發(fā)揮國稅、地稅各自優(yōu)勢的前提下,推動服務(wù)深度融合、執(zhí)法適度整合、信息高度聚合。并以此為基礎(chǔ),通過理順征管職責(zé)劃分,不斷推進稅收征管體制和征管能力現(xiàn)代化進程。
國地稅兩家是“合作”非“合并”,意味著國地稅機構(gòu)分設(shè)的格局不會變,這給廣大稅務(wù)干部吃了一顆定心丸,穩(wěn)定了“軍心”;國地稅機構(gòu)分設(shè),也意味著中央與地方是“分稅”非“分錢”,分稅制財政管理體制的基礎(chǔ)不會變;國地稅機構(gòu)分設(shè),還意味著要更好地發(fā)揮“兩個積極性”非“一個積極性”,央地財政關(guān)系調(diào)整的基調(diào)不會變。將三個層面的內(nèi)容相互貫通、聯(lián)系起來,可以看出,這一輪稅收征管體制改革,是基于發(fā)揮中央和地方兩個積極性而進行的,是下一步財政管理體制改革正式啟動的序曲,更是國家治理現(xiàn)代化的一項基礎(chǔ)工程。
“上面千條線,下面一根針。中國經(jīng)濟社會發(fā)展和改革目標(biāo)的實現(xiàn),是建立在發(fā)揮中央和地方兩個積極性的基礎(chǔ)上的。在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下,保持中國經(jīng)濟中高速增長,更離不開地方上你追我趕、競相迸發(fā)的創(chuàng)新和競爭力。”高培勇認(rèn)為,突破央地財政關(guān)系調(diào)整的籓籬,應(yīng)當(dāng)從凝聚共識入手,不能以傷及地方積極性為代價。合理劃分中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任,有利于完善地方稅體系,改變地方財政收支管理權(quán)和收支平衡權(quán)長期“缺位”狀況,從根本上解決“打醬油財政”——給什么錢、辦什么事,或給多少錢、辦多少事的問題。
“把央地財政關(guān)系調(diào)整落實到位,已經(jīng)是箭在弦上、刻不容緩。具體操作方案應(yīng)取得地方政府的廣泛認(rèn)同和積極配合,在中央和地方的有效互動中最終形成。毫無疑問,這項任務(wù)異常艱巨,但我們別無選擇。”高培勇說。
本文來源:人民日報