2004年11月1日起,現(xiàn)行《收費公路管理條例》正式施行。10多年來,現(xiàn)行《條例》所依據(jù)的社會條件和外部環(huán)境都發(fā)生了很大變化。此次修訂,擬對收費公路的收費期限、設(shè)置門檻、統(tǒng)借統(tǒng)還制度等作出調(diào)整,并規(guī)范轉(zhuǎn)讓、強化監(jiān)管,最終通過“用路者付費、差別化負擔(dān)”,促進建立收費公路長期穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的機制。
  條例為何修訂
  現(xiàn)行《條例》已無法適應(yīng)新修訂的《預(yù)算法》和財稅體制改革的新要求。
  現(xiàn)行《條例》規(guī)定,收費公路建設(shè)采用地方政府交通部門利用貸款或者有償集資的籌融資模式。然而,財稅體制改革后,政府為發(fā)展公益性事業(yè)的舉債渠道統(tǒng)一調(diào)整為發(fā)行政府債券,同時實行總量控制,這就使“借錢修路,收費還貸”所依據(jù)的政策發(fā)生了根本變化。根據(jù)《修訂稿》,今后政府通過舉債建設(shè)的公路將統(tǒng)一表述為政府收費公路,舉債、償債主體將變更為地方政府,建設(shè)、改擴建資金統(tǒng)一采取發(fā)行地方政府專項債券方式籌集,用通行費償還,納入政府性基金預(yù)算管理。
  現(xiàn)行收費公路政策吸引社會資本投資的功能逐步減弱,高速公路改建擴容政策不清晰,待建高速公路項目引資存難題,讓國家公路網(wǎng)規(guī)劃的實施面臨巨大資金壓力。
  根據(jù)《修訂稿》,未來經(jīng)營性公路將實行特許經(jīng)營,采用招投標(biāo)等方式選擇投資者,并簽訂協(xié)議明確養(yǎng)護管理、服務(wù)質(zhì)量、信息公開、合理回報、風(fēng)險分擔(dān)等內(nèi)容。“如果收費公路發(fā)行政府專項債券有困難或者額度不夠,將采取鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營的方式,即PPP模式來推動發(fā)展。”交通運輸部財務(wù)審計司司長許春風(fēng)說。
  現(xiàn)行《條例》在收費公路信息公開以及對轉(zhuǎn)讓、運營的監(jiān)督管理等方面規(guī)定不完善,需加以明確和規(guī)范?!缎抻喐濉诽岢?,加強政府對收費公路資金使用、公路技術(shù)狀態(tài)和通行服務(wù)水平的監(jiān)管;并建立收費公路信息公開制度,明確和落實收費公路相關(guān)信息向社會公示的主體、內(nèi)容、形式及相關(guān)責(zé)任。
  收費還是收稅
  兩個公路體系中,收費收稅將并行;高速公路實行“用路者付費”更顯公平;收費公路設(shè)置門檻將大幅提高
  根據(jù)《修訂稿》,未來我國將形成普通公路和收費公路兩個公路體系,在公路的建設(shè)、養(yǎng)護、管理上采取收稅與收費并行的方式,實現(xiàn)“用路者付費、差別化負擔(dān)”:其中,普通公路約占公路總里程97%左右,采取向車輛用戶普遍征稅的方式,由公共財政保障資金需求;以高速公路為主的收費公路占總里程3%左右,提供效率服務(wù),實行“誰用路、誰受益、誰付費”。
  “任何國家都沒有真正意義的免費公路,資金來源不是收稅就是收費。”在王偉看來,《條例》修訂不是收費還是免費的“判斷題”,而是在收費和收稅中做“選擇題”。魏東則認為,收費公路以對特定用路群體提供效率服務(wù)為目標(biāo),用路者的使用頻次存在較大差異,“宜采用向用路者直接收費的方式,以解決稅負不公平的問題。”
  “國際上,在稅收不足的情況下,通過收取通行費發(fā)展和維護高速公路是一種趨勢,不僅發(fā)展中國家這樣做,日本、德國、法國、意大利等發(fā)達國家也這么做。”王太表示,“為解決稅收不足,有些國家已經(jīng)在向收費公路轉(zhuǎn)型。”王偉舉例說,2003年,此前高速公路免費的德國開始對12噸以上的貨車征收通行費,2012年又將征收范圍擴大至四車道普通聯(lián)邦公路,明年還將開始對小客車征收高速公路通行費。
  “為加強政府在滿足基本出行需求的普通公路上的責(zé)任,我們大幅提高了收費公路的設(shè)置門檻,縮小了收費公路政策的適用范圍。”王太說。根據(jù)《修訂稿》,高速公路以外的收費公路里程規(guī)模將被嚴(yán)格控制,最終實現(xiàn)只有高速公路收費,其他公路全部回歸公共財政承擔(dān)。此外,新建和改建技術(shù)等級為二級以下(含二級)的公路不得收費;已經(jīng)取消收費的二級公路升級改造為一級公路的,也不得重新收費;獨立收費橋隧的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn),由原來的二車道800米和四車道500米統(tǒng)一改為1000米以上。
  期限如何調(diào)整
  政府收費高速公路統(tǒng)借統(tǒng)還,不受限制;特許經(jīng)營高速公路一般不超30年;償債期、經(jīng)營期屆滿后,繼續(xù)實行養(yǎng)護管理收費
  《條例》修訂中焦點問題在于收費期限的調(diào)整。根據(jù)2004年《條例》,政府還貸公路和經(jīng)營性公路的收費期限分別為最長不得超過15年和25年,中西部最長不得超過20年和30年。此次調(diào)整,主要作了四方面修改:
  一是政府收費公路中的高速公路實行統(tǒng)借統(tǒng)還,以該路網(wǎng)實際償債期為準(zhǔn)確定收費期限。高速公路以外的政府收費公路,維持現(xiàn)行規(guī)定。
  所謂“統(tǒng)借統(tǒng)還”,即在一省范圍內(nèi)實行“統(tǒng)一舉債、統(tǒng)一收費、統(tǒng)一還款”。交通運輸部法制司副司長魏東表示,以省為單位對高速公路實行統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)一管理,可降低政府收費公路的融資和運營成本,提高管理效率,增強政府償債能力,降低政府性債務(wù)風(fēng)險。此外,若仍以路段為單位核算收費標(biāo)準(zhǔn)和期限,會影響路網(wǎng)的整體性和通行服務(wù)效率。
  二是特許經(jīng)營公路的經(jīng)營期限按照收回投資、有合理回報的原則確定。其中,高速公路的經(jīng)營期限一般不得超過30年,投資規(guī)模大、回報周期長的可以超過。經(jīng)營期屆滿后,由政府收回統(tǒng)一管理,與本行政區(qū)內(nèi)償債期政府收費高速公路實行相同收費標(biāo)準(zhǔn)。高速公路以外一級公路及橋隧,維持現(xiàn)行規(guī)定。
  三是償債期、經(jīng)營期結(jié)束后實行養(yǎng)護管理收費。“隨著公路網(wǎng)發(fā)展完善,不少高速路進入大修養(yǎng)護期,養(yǎng)護資金在償債期和經(jīng)營期結(jié)束后,需要建立科學(xué)規(guī)范穩(wěn)定的資金保障制度。”魏東表示,目前成品油消費稅中交通轉(zhuǎn)移支付資金僅能滿足現(xiàn)有普通公路一半的養(yǎng)護管理資金需求,無法滿足高速公路養(yǎng)護管理需求。
  四是對一級收費公路改建為高速公路或提高高速公路通行能力、且增加了政府債務(wù)或社會投資的改擴建工程,可重新核定償債期限或經(jīng)營期限。除高速公路外,其他所有政府收費公路和特許經(jīng)營公路在償債期、經(jīng)營期滿后必須停止收費。
  政府收費高速公路突破收費期限限制,其法律依據(jù)是什么?
  交通運輸部管理干部學(xué)院教授張柱庭進行了解釋:首先,《公路法》對舉債建設(shè)收費公路的收費期限沒有規(guī)定,而是授權(quán)給了國務(wù)院;第二,根據(jù)國務(wù)院2014年43號文安排,舉債建設(shè)的政府收費公路,其債券的發(fā)行、使用和償還全部納入政府預(yù)算管理,由省級政府組織實施,“修訂是把國務(wù)院的規(guī)定固定下來,債務(wù)償清以后轉(zhuǎn)為養(yǎng)護性收費”;第三,高速公路的養(yǎng)護預(yù)算并未列入一般公共預(yù)算支出之中,而是放在了政府性基金預(yù)算中,即專項用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算,“養(yǎng)護期繼續(xù)收費,以解決公路這一特定公共事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,符合《預(yù)算法》規(guī)定。”
  權(quán)威解答五個疑問
  1、交了車購稅消費稅為啥還要交高速費?
  國家行政學(xué)院教授王偉:我們國家公路發(fā)展的稅收主要是兩種,一是車購稅,主要用于公路建設(shè);二是成品油消費稅,主要用于非收費普通公路養(yǎng)護。而且成品油消費稅并不是全部都用于普通公路養(yǎng)護,中間很大一部分是分給了航道養(yǎng)護、運輸管理、環(huán)境保護和新能源發(fā)展,甚至還要分給農(nóng)民的農(nóng)業(yè)機械柴油和漁民漁船柴油的補助。所以在這種情況下,收費公路自身的養(yǎng)護管理、債務(wù)償還等,就需要通過車輛通行費予以保證。
  公路不是企業(yè)的,而是屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施,使用者在享受公路帶來的便捷同時,也要為其日常的養(yǎng)護負擔(dān)費用,不想再交費,那可能面臨的是大量提高燃油稅、車購稅。
  《條例》的修訂,實際上強調(diào)了高速公路長期收費是符合“誰用路、誰受益、誰付費”和“不用路、不付費、不負擔(dān)”的這樣一個公平原則,不僅能夠有效地化解高速公路的債務(wù)風(fēng)險,為高速公路的發(fā)展提供穩(wěn)定的養(yǎng)護發(fā)展資金,同時還可以使有限的公路稅收向普通公路傾斜,使普通公路的通行條件也能得到更好改善。
  2、會否促使更多公路隨意繼續(xù)收費?
  交通運輸部公路局相關(guān)人士:高速公路在其規(guī)劃設(shè)計之初,就考慮到要滿足未來至少20年的通行需求,所以高速路是先有規(guī)劃才會改擴建。目前,我國高速路網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃已經(jīng)基本形成,此外,經(jīng)營企業(yè)也無權(quán)自行超范圍收費,《條例》修訂的這個內(nèi)容,不會造成一級公路大量改擴建為高速路。
  3、還清公路貸款后為何還要收養(yǎng)護費?
  交通部公路局副局長王太:借鑒歐美發(fā)達國家的經(jīng)驗和政策的趨勢,我們認為,堅持和依靠收費公路政策,仍然是公路交通可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。
  國際上,在稅收不足的情況下,通過收取車輛通行費發(fā)展和維護高速公路是一種趨勢,不僅發(fā)展中國家這樣做,日本、德國、法國、意大利等發(fā)達國家也這么做。實踐也證明,僅憑稅收來維持一個國家龐大的公路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)是很困難的,去年也有媒體報道過“美國危橋遍野公共財政無力支付更新維修費用”,這個問題在美國都是現(xiàn)實存在的。
  交通運輸部干部管理學(xué)院教授張柱庭:按照《條例》修改意見,政府管理的高速公路收費由財政部門根據(jù)實際情況納入財政預(yù)算統(tǒng)籌安排。按照《預(yù)算法》的規(guī)定,一般公共預(yù)算支出按照功能分類,主要包括一般公共服務(wù)支出、環(huán)境保護支出、教科文衛(wèi)體支出、社會保障及就業(yè)支出等。進入養(yǎng)護期繼續(xù)通過收費的方式來解決高速公路的養(yǎng)護費用問題,支持高速公路這一特定公共事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,符合《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定。
  4、如遇擁堵是否可訴求減免通行費?
  交通運輸部公路局相關(guān)人士:高速公路收費的目的是收回成本,還清借貸,并不是將高速公路作為一個經(jīng)營牟利的渠道。此前也有過相關(guān)的訴訟,駕駛?cè)吮欢聲r間長向法院起訴高速路經(jīng)營企業(yè),但法院未予支持。
  有些省曾自行設(shè)定高速路擁堵免費政策,從調(diào)研情況看,政策效果并不明顯。但出于高速路服務(wù)于民的原則,此次修訂的《條例》中更加明確了經(jīng)營方的管理責(zé)任,比如提出如果高速路出現(xiàn)嚴(yán)重擁堵,應(yīng)該在收費站前作出提示,現(xiàn)狀是沒有明確規(guī)定,有些經(jīng)營單位雖然提示,但車輛已經(jīng)進入擁堵段。
  5、如何確保高速公路收的錢不亂花?
  交通運輸部公路局相關(guān)人士:未來高速公路養(yǎng)護將實施市場化招標(biāo),根據(jù)公路養(yǎng)護的項目,大修、中修、小修和一般性養(yǎng)護都將有明確的費用賬目。這不是政府訂,而是由市場決定。
  這次《條例》修訂也專門增加了信息公開內(nèi)容,就是讓老百姓能明明白白看到交的錢都干了什么?目前,我們已經(jīng)實現(xiàn)了國家級、省級的收費公路信息公開,今后將逐步擴展到運營管理企業(yè)的公開,其中會明確到某一條路的年度通行費、服務(wù)設(shè)施運營收入、年度財政補貼、年度養(yǎng)護、運營管理、稅費等費用支出情況。
  來源:網(wǎng)易財經(jīng)

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