制定財政基本法 管住政府的錢袋子

　　小編導(dǎo)讀：在不久前閉幕的“兩會”上，全國人大代表趙冬苓女士向大會建議，2015年應(yīng)將財政基本法列入立法計劃。那么人大代表為何要提出制定財政基本法?這主要是為了管理政府的“錢袋子”。

　　在不久前閉幕的“兩會”上，全國人大代表趙冬苓女士向大會提交了制定財政基本法的建議，并呼吁盡快啟動立法程序，積極回應(yīng)社會關(guān)切，推進國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)。她建議， 2015年應(yīng)將財政基本法列入立法計劃。

　　“兩會”期間，主題為“制定財政基本法，加快建立現(xiàn)代財政制度”的財政基本法研討會也在北京舉行，與會的業(yè)內(nèi)專家對制定這一法律都積極地表達了自己的意見和建議。

　　那么，人大代表為何要提出制定財政基本法?財政基本法應(yīng)處于什么樣的地位?立法過程中將面臨哪些難題?其立法意義何在?在此，本報記者梳理了研討會上專家的觀點，并就此議題對業(yè)內(nèi)學(xué)者進行了采訪。

　　改革開放以來，我國對財政體制進行了一系列改革，先后頒布了2 000多部法律、法規(guī)與政策規(guī)定，對在社會主義市場經(jīng)濟條件下，運用法律手段強化財政職能，依法理財、依法治財起到了重要作用。但是，現(xiàn)行財政法律法規(guī)體系還存在許多不完善之處，亟需改進。

　　2014年召開的十八屆四中全會通過了依法治國的決定，財政部長樓繼偉在解讀四中全會精神時指出，“依法理財是依法治國的重要組成部分，加強財稅立法首先要研究制定規(guī)范中央和地方財政關(guān)系的財政法律制度。總的看來，《預(yù)算法》是預(yù)算管理的程序法。在修訂《預(yù)算法》的基礎(chǔ)上，還應(yīng)制定財政基本法、財政轉(zhuǎn)移支付法等實體法。”

　　北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國財稅法學(xué)研究會會長劉劍文在接受《財會信報》記者采訪時表示，我們經(jīng)常講財稅法，人們對此可能有一個誤解，認為財稅法就是一部法律，實際上財稅法是由30—40部法律構(gòu)成，而這么多部法律是需要有一部龍頭法來統(tǒng)領(lǐng)的。像現(xiàn)在談到的稅收法定，盡管這次在《立法法》里有了重大突破，但是沒有財政法定，稅收法定就會大打折扣。人們?nèi)菀桩a(chǎn)生一種擔(dān)心，雖然稅收法定了，但會不會變向地增加各種費、基金等非稅收入。除了稅收之外，行政事業(yè)性收費、政府性基金等其他類型的財政收入同樣需要被納入法律框架，才能形成對公民財產(chǎn)權(quán)的完整保護。

　　中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任、中國財稅法學(xué)研究會會長施正文向《財會信報》記者表示，財政基本法是財政稅收領(lǐng)域的基本法律，是我國財稅法律體系建立、成熟與定型的基石與標(biāo)志。建立現(xiàn)代財政制度，就需要制定財政基本法。財稅和政府治理領(lǐng)域眾多的問題，無論是表象的還是深層次的，比如說多數(shù)稅種的開征沒有立法、財權(quán)事權(quán)的劃分、財稅體制不合理的問題、土地財政問題、轉(zhuǎn)移支付問題、財政支出使用的越位和錯位的問題、非稅收入的問題，等等，都源于財稅領(lǐng)域缺乏一個統(tǒng)領(lǐng)性的基本法律。所以要實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化和法治化，建立現(xiàn)代財政制度，必須要制定一部具有[*{c}*]性的財政基本法，發(fā)揮其"憲法性法律"、"經(jīng)濟憲法"的重要功能。

　　中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、中國財稅法學(xué)研究會副會長朱大旗從三個方面談了制定財政基本法的必要性，他認為，一方面，從國家治理的角度來講，財政法律制度在依法治國、建立社會主義法治國家當(dāng)中的重要性，都足以能夠說明。另一方面，從國際社會上來講，雖然其他國家沒有名之為財政基本法的法律制度，但是有關(guān)財政領(lǐng)域重要的基本制度，大多都是在憲法當(dāng)中就作了比較充分的規(guī)定，有專門的章節(jié)規(guī)定財政問題。另外，其他國家或者地區(qū)除了《憲法》以外，有關(guān)財政活動的一系列重要內(nèi)容，像在日本有財政法、地方財政法，還有地方自治法。在臺灣地區(qū)有《財政收支劃分法》、《省縣自治法》、《直轄市自治法》等就有關(guān)問題作了規(guī)定。我國的憲法中就財政問題則涉及的比較少，像近期預(yù)算法的修改，在財政縱向體制方面，包括財政收支范圍、轉(zhuǎn)移支付等方面的規(guī)定的都還比較少。這樣一個背景之下，有必要制定財政基本法，對有關(guān)財政的重要問題，包括財政活動的一些基本原則，包括縱向財政管理體制、中央和地方事權(quán)支出責(zé)任的劃分問題，還有發(fā)債、稅收立法權(quán)限、財政的監(jiān)督問題、轉(zhuǎn)移支付問題等等方面，應(yīng)作出基本性、原則性的規(guī)定。在此基礎(chǔ)之上，再逐步去完善一些具體的財政法律制度，逐步形成整個財政法的體系。

　　中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任張斌認為，我國改革開放這么多年，總是在說改革，經(jīng)過這么長的時間，一些基本的制度是應(yīng)該定型的，一些則是需要進一步完善的。通過法律的方式把一些制度定型后，就不要輕易動它。尤其是在財政方面，像中央地方之間的轉(zhuǎn)移支付等等，打補丁的特別多，所以制定財政基本法，從制度穩(wěn)定性的角度來看也是非常重要的。

　　2014年12月，有關(guān)單位在江蘇溧陽召開了*9次財政基本法立法的研討會，也是*9次就財政基本法問題進行的專門研討。今年3月“兩會”期間，由聯(lián)辦財經(jīng)研究院主辦、中國企業(yè)研究所協(xié)辦的財政基本法研討會，是第二次就財政基本法問題進行研討。

　　施正文向記者介紹，財政基本法的立法，目前不僅條件時機基本成熟，而且已極為緊迫，因為到2020年財政稅收基本制度要成熟和定型，目前只有六年的時間，怎么定型?標(biāo)志是要有財政基本法，才能定型，才能使財政稅收領(lǐng)域的法律法規(guī)整合為一個協(xié)調(diào)統(tǒng)一的整體，在基本制度層面上為財稅關(guān)系的規(guī)范化調(diào)整奠定法律基礎(chǔ)。目前社會各界、有關(guān)部門對這個問題已經(jīng)引起了積極的關(guān)注和重視，因此財政基本法的立法應(yīng)當(dāng)盡早提上日程，建議今年列入全國人大常委會立法計劃，力爭在2020年通過。

　　施正文表示，財政基本法的立法架構(gòu)應(yīng)包括以下幾個部分：總則、財政收入、財政支出、政府間財政關(guān)系(財政平衡)、財政監(jiān)督、法律責(zé)任、附則等共七章。"總則"規(guī)定財政基本法的立法宗旨、調(diào)整范圍、財政法的基本原則、財政法律解釋、重要概念界定等等;"財政收入"規(guī)定財政收入體系的構(gòu)成，如稅收、收費、基金、自然資源產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入等各種政府收入的形式、含義、范圍、比例限制等，各種收入設(shè)立應(yīng)遵循的原則和程序等;"財政支出"規(guī)定財政資金預(yù)算分配的基本制度，財政支出的范圍、責(zé)任、程序，支出標(biāo)準(zhǔn)的確定等;"政府間財政關(guān)系"主要規(guī)定財稅體制，如財政層級，事權(quán)、財權(quán)劃分，財權(quán)與財力和支出責(zé)任匹配，財政轉(zhuǎn)移支付，預(yù)算平衡，政府債務(wù)等;"財政監(jiān)督"規(guī)定財政部門的監(jiān)督、審計監(jiān)督和人大監(jiān)督等;"法律責(zé)任"規(guī)定財政違法行為的處罰和問責(zé)救濟機制。有了這樣一個頂層設(shè)計的法律架構(gòu)和立法內(nèi)容，將為推進和落實財政法定原則奠定堅實的法律基礎(chǔ)，我們財稅法治才會走的更加堅實，也走的更加有成效。財政監(jiān)督，就是指對財政部門的監(jiān)督，如審計監(jiān)督和人大監(jiān)督。還有法律責(zé)任，應(yīng)該說，這樣一個體系，將為我們現(xiàn)在財政制度的建立奠定一個堅實的法律基礎(chǔ)。也只有這樣，我們的財稅法治才會走得更加堅實，更加卓有成效。

　　劉劍文教授則說，“實際上在10年前起草稅收基本法的時候，就提到了財政基本法的問題，只不過當(dāng)時沒有深入地去進行探討，也沒有像現(xiàn)在這樣去關(guān)注它。但未來五六年的重點，應(yīng)該還是稅收領(lǐng)域的立法問題。但在依法治國的背景下來呼吁制定財政基本法是很有必要的。”他表示，“2020前立法不太現(xiàn)實，2020年以后的10年間應(yīng)該會將其列入立法的工作重點。”

　　任何一部法律的制定和頒布，都不可能是一蹴而就，一帆風(fēng)順的。朱大旗在研討會上發(fā)言認為，制定財政基本法，在定位方面是一個很大的難點。很難較快推出，因為要涉及的內(nèi)容很多，如果推得太快怕難以做到全面。日本的《財政法》并不能說是財政的基本法，它所規(guī)定的主要是概念術(shù)語的界定，結(jié)算分類、預(yù)算的執(zhí)行、決算。那個內(nèi)容其實也是非常簡單的。之前我國曾經(jīng)要制定稅收基本法，呼吁了很長時間，但到現(xiàn)在也沒有能夠搞出來。如果要講涉及到的問題、范圍，財政基本法要比稅收基本法要更加廣泛、更加復(fù)雜。因此我們真正想要推出這樣一部法律，怎么定義這個基本法。是大口徑、小口徑，還是中等口徑的財政基本法，究竟想通過制定財政基本法解決哪些問題，恐怕需要我們加以特別的思考，要注意做好財政基本法和其他具體財政法律制度的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)。因為這個問題非常復(fù)雜，細節(jié)性的東西太多。

　　張斌也認為，財政基本法的制定還存在很多難點。財政基本法規(guī)定了財政權(quán)力的基本配置框架。但從中國現(xiàn)階段的國情出發(fā)，還要管住一些特殊的難點問題。如從對象來看，要不要把經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理制度列在里面，還是僅僅規(guī)定國有資產(chǎn)利潤上繳;還有一個問題是，稅收基本法是否含在里面，是在財政基本法之外制訂稅收基本法，還是將財政基本法定位為財稅領(lǐng)域的綱領(lǐng)性法律。

　　張斌表示，在政府職能，或者說政府與社會(市場)的關(guān)系方面，財政基本法是否要規(guī)定政府作為一個總體，應(yīng)當(dāng)對社會承擔(dān)基本的公共服務(wù)責(zé)任。由于政府與市場的關(guān)系目前尚不清晰，我們在強調(diào)發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的同時，對政府應(yīng)當(dāng)為社會(市場)提供哪些基本公共服務(wù)是否應(yīng)當(dāng)明確?還有，在政府級次不穩(wěn)定的情況下，財政基本法怎么定?四級政府變成三級了，而基本法仍然只涉及中央與省級政府的財政關(guān)系，暫不規(guī)定省以下的財政體制，這樣做可行嗎?

　　張斌指出，還有一個應(yīng)當(dāng)注意的問題是，財政基本法規(guī)定的財政權(quán)力橫向與縱向配置的法定狀態(tài)與現(xiàn)有體制的改造問題。我們賦予某個機構(gòu)某項權(quán)力的時候，這個機構(gòu)在現(xiàn)行體制下是否有能力行使這個權(quán)力?如人大對預(yù)算的審查。不僅要有審查的權(quán)力，還要有審查的能力，我們要思考現(xiàn)行的代表遴選機制、機構(gòu)設(shè)置和決策機制等能不能勝任專業(yè)化的要求。財政基本法是非常重要的法律，可以讓我們從財政權(quán)力的層面完善整個國家的治理體系，而制訂這部法律的過程也要求我們深入思考與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相匹配的現(xiàn)代財政制度的基本框架究竟是什么。

　　意義 能夠管理政府的錢袋子

　　劉劍文認為，*9，財政基本法統(tǒng)帥整個財稅法領(lǐng)域，有助于構(gòu)建具有高度權(quán)威性、統(tǒng)一性的財稅法律體系。作為財政稅收活動的基本規(guī)范和基本準(zhǔn)則，財政基本法對其他財稅法律法規(guī)雖起著統(tǒng)帥指導(dǎo)作用，但它不可能事無巨細地規(guī)定具體的財稅實體和程序事項，其應(yīng)該涵蓋的是全部財稅領(lǐng)域的基本原則、制度和機制，財政收入、支出、監(jiān)管等各個環(huán)節(jié)的運行。其他財稅法律規(guī)范都應(yīng)遵循財政基本法的精神和規(guī)定，不能與之相抵觸。

　　第二，財政基本法奠定財稅改革的大致方向，有助于建立法治框架下的現(xiàn)代財政制度。財稅改革需要財稅法治保駕護航，兩者之間緊密銜接、良性互動的關(guān)系已被公認。財政基本法所應(yīng)包含的財稅基本原則、財稅權(quán)力分配、財稅機構(gòu)設(shè)置等條款，均構(gòu)成財稅改革穩(wěn)定運作和長遠規(guī)劃的基礎(chǔ)，并賦予財稅改革正當(dāng)性和合法性。例如，財政法定原則要求“營改增”、房地產(chǎn)稅改革等必須以法律形式進行，并加快制定《增值稅法》、《房產(chǎn)稅法》等;又如，財政公平原則要求房地產(chǎn)稅、個人所得稅等稅種(特別是直接稅稅種)的稅制設(shè)計應(yīng)體現(xiàn)量能課稅，保證納稅人基本生活需要不被征稅。

　　第三，財政基本法指引財政方面的國家治理路徑，有助于推動理財治國的范式轉(zhuǎn)變和能力提升。面對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型難度加大、社會矛盾風(fēng)險前所未有的現(xiàn)狀，要想經(jīng)由科學(xué)理財達至規(guī)范治國，亟須通過制定財政基本法，合理規(guī)定政府間事權(quán)與財權(quán)的劃分、人大與政府間財稅權(quán)力的分配等關(guān)涉及治理全局的核心問題，將維護公平正義、保障納稅人合法權(quán)利等理念融貫于其中，進而更好地指導(dǎo)財政收入、財政支出等財稅主干法律的制定，共同致力于國家治理的系統(tǒng)性推進。

　　施正文認為，財政基本法的制定，對我們國家推進依憲治國具有重大意義。因為財政基本法是財稅領(lǐng)域里具有憲法性質(zhì)的法律。立法的核心是規(guī)定政府間的關(guān)系，也就是確定財政收支體系，涉及收入包括哪些形式，財政運行原則，比如法定原則、分權(quán)原則、公平原則、事權(quán)匹配原則。這些基本原則，包括財政的層級、財政的監(jiān)督、政府間的財政轉(zhuǎn)移，都是國家憲政運行的基礎(chǔ)制度。其他國家對上述所列內(nèi)容都在《憲法》里面有所規(guī)定，德國、日本的《憲法》里都有關(guān)于財政的一章。我們國家的《憲法》，也應(yīng)解決這些問題;解決不了，可以通過修改《憲法》予以解決，或者在財政基本法里面對其作一個規(guī)定。財政基本法的制訂，將奠定我們國家法治體系建立的基礎(chǔ);推進依憲治國，需要加快《財政基本法》的制定。

　　施正文表示，落實稅收法定原則只能解決財政法律體系里面的一部分問題，即稅收法律的建立健全問題，但財稅領(lǐng)域里的很多問題(包括稅收問題)要想真正得以解決，還要向財政基本法邁進。例如稅收就是法定化了，將來稅收如果不能用于民生，政府的支出行為不能得到監(jiān)督，實際上等于只管了一半，就是收的方面，非稅收入多怎么辦?要不要法定?至于收入是用于民生還是用于政府三公經(jīng)費等，則必須由財政基本法定來解決。所以要實現(xiàn)從稅收法定到財政法定，我們把財政法定的問題解決了，將會在深層次上解決稅收法定問題。我們只有正式啟動了財政基本法的立法，才能使我們財稅法治進程有一個路線圖、有一個時間點，才能一步一步走向現(xiàn)代化和法治化的彼岸，這正是我們真抓實干，落實三中、四中全會的務(wù)實舉措。

　　“財政基本法的制定意義非常大。法治的核心是限制國家權(quán)力，保障公民權(quán)利，國家權(quán)力行使是靠財政支撐的，有了一部好的財政法，管住了政府的錢袋子，法治就實現(xiàn)了一大半。”張斌說。

　　在采訪過程中，多位專家向《財會信報》記者表示，目前之所以將討論中的這部法律稱為“財政基本法”，是為了讓大家明白這部法律的地位和定位，它是財稅領(lǐng)域的基本法律，統(tǒng)領(lǐng)財稅法體系，在正式立法的時候不能叫“財政基本法”，可能像其他國家一樣，叫“財政法”。所謂基本法 (Basic Law)，是指在一個國家或地區(qū)擁有*6法律效力的法律，具有類似憲法的地位。

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