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經(jīng)過二審稿的驚天逆轉(zhuǎn)、三審稿的隱晦模糊，預算法修正案草案四審稿中重新恢復了“中央國庫業(yè)務由中國人民銀行[微博]經(jīng)理”的規(guī)定。
8月31日下午，全國人大常委會第十次會議表決通過了修改預算法的決定。在這場曠日持久的預算法修正“馬拉松”中，國庫業(yè)務誰來掌控的權力爭奪最為“糾結”?！?9財經(jīng)日報》記者采訪的多位專家認為，最終結果不及預期，但財政部和央行[微博]已各自做出妥協(xié)和讓步。
恢復央行經(jīng)理
預算法修正案最終恢復了現(xiàn)行法中“中央國庫業(yè)務由中國人民銀行[微博]經(jīng)理”的規(guī)定。
現(xiàn)行法第四十八條規(guī)定，縣級以上各級預算必須設立國庫；具備條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)也應當設立國庫。中央國庫業(yè)務由中國人民銀行[微博]經(jīng)理，地方國庫業(yè)務依照國務院的有關規(guī)定辦理。同時，還指出“各級政府應當加強對本級國庫的管理和監(jiān)督。”
這條規(guī)定自1994年以來，一直沿用
2012年，在預算法修正案草案二審稿中，該規(guī)定發(fā)生了“質(zhì)的轉(zhuǎn)變”，引發(fā)業(yè)內(nèi)的巨大爭議。
在二審稿中，刪去了“中央國庫業(yè)務由中國人民銀行經(jīng)理，地方國庫業(yè)務依照國務院的有關規(guī)定辦理”，并且改成了“各級政府及其財政部門應當加強對本級國庫的管理和監(jiān)督”，還添加了“國庫管理的具體辦法由國務院規(guī)定”。
這樣的說法實際上就默許了從此“央行經(jīng)理國庫”改為“央行代理國庫”。上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院副院長劉小川對本報記者說，央行角色的變化相當于從“會計”到“出納”。
換言之，央行過去對財政部如何使用國庫資金具有一定的監(jiān)管權，而改為“代理”之后，僅負責財政資金的收與支。這樣的變化表示，財政部希望進一步加大對財政資金的掌控權。
二審稿還增加了“依法設立財政專戶”，但同時補充說明了包括國庫和財政專戶在內(nèi)的“全部收入和支出”都應當納入國庫單一賬戶體系進行管理。
諸多財政專家認為，“國庫單一賬戶體系”和“國庫單一賬戶”，雖只兩字之差，但意義相去千里。
復旦大學經(jīng)濟思想與經(jīng)濟史研究所所長韋森表示：“這是兩個完全不同的概念，也意味著兩種完全不同的制度安排。”將“財政專戶”與“國庫”相提并論，意味著法律允許國家預算資金可在多個地方和多家銀行分散存放，而不是只存儲在中國人民銀行一家，這實際上否定了央行“國庫單一賬戶管理”的體制。
“建立現(xiàn)代政府預算管理制度的必要前提條件之一，是實行國庫單一賬戶制度，將政府全部收入和支出納入這個*10的存款賬戶，全部政府收入由納稅人的賬戶直接進入國庫單一賬戶；全部政府支出則由國庫單一賬戶直接支付到商品和勞務供應商賬戶。”韋森2012年曾撰文指出。
劉小川也對本報記者表示，在他看來，國庫單一賬戶體系的說法是矛盾的。“既然是叫單一賬戶，何來體系？如果把體系理解為不同級次，比如說中央財政、省級財政、縣級財政等不同級次的單一賬戶歸納起來成為一個體系，這個只能叫賬戶管理的體系。”他認為比較科學的說法是每一級國庫都是單一賬戶，也就是說，不存在多賬戶。
而按照二審稿的說法，實際上是默許了“財政專戶”的合法地位。專家們認為，這為腐敗尋租提供了依據(jù)。
湖北省統(tǒng)計局副局長、財稅專家葉告訴本報記者，“財政專戶”實際上就是那些國庫管理之外的非稅收入、專項基金等，它們不經(jīng)中國人民銀行，而是財政部門直接和商業(yè)銀行對接。但實踐證明，這部分資金在各級財政部門都成為“小金庫”和腐敗叢生的土壤。
據(jù)不完全統(tǒng)計，全國各種財政專戶目前大約有18萬個，專戶內(nèi)沉淀資金約3萬億元。韋森在一篇文章中提供了這些數(shù)據(jù)。
在幾位專家看來，二審稿的有關規(guī)定實際上是削弱了對財政部門的監(jiān)管，而且還予以財政專戶“合法地位”，這是預算公開透明的一種退步。
雙方妥協(xié)
韋森告訴本報記者，盡管三審稿仍未明確指出“人民銀行經(jīng)理國庫”，但實際上財政部已經(jīng)做出讓步。
首先，三審稿繼續(xù)保留了“財政專戶”的表述，但是增加了財政專戶必須“法律有明確規(guī)定或者經(jīng)國務院批準”才能設立。同時，將“各級政府及財政部門應當加強對本級國庫的管理和監(jiān)督”改為“各級政府應當加強對本級國庫的管理和監(jiān)督”。
而在日前提交全國人大常委會審議的四審稿中，最終恢復了“央行經(jīng)理”。整個過程背后是艱難的博弈。
劉小川稱，財政部希望這筆財政性存款安全可靠，不能用財政的錢從事營利性的活動，這個可以理解。從銀行角度，考慮那么大一筆錢長期沉淀在國庫里面沒有發(fā)揮效用，經(jīng)濟上是一種損失，兩方面觀點有差異。最后重新恢復“央行經(jīng)理”，雙方有一個均衡。均衡的前提是首先做到安全，安全的基礎上，充分利用財政性資金，能夠發(fā)揮效益。
至于財政專戶，本報記者采訪的多位專家均表示，并非不可以存在，但是不論是國庫單一賬戶還是財政專戶，都要加強法律和全國人大的監(jiān)督，而不僅是國務院。
劉小川告訴本報記者，新預算法的核心是全口徑預算，也就是政府的全部收支都要納入預算。那么，如何定義政府的范圍？廣義的政府涵蓋了行政機關、事業(yè)單位以及國有企業(yè)。這些收入中，比如稅收收入等行政收入，理應全部納入國庫單一賬戶，統(tǒng)一由財政部門從全國人民的角度來考慮支出。但事業(yè)單位、國有企業(yè)等收入則不能全部交給政府去安排。比如，學校收的學費，要為學生服務；以及一部分需要?？顚Ｓ玫幕?。
從這個角度來說，可以有財政專戶的概念。這部分錢可以不納入國庫單一賬戶進行管理，但是要納入預算管理。
在一份由近百位業(yè)內(nèi)專家共同起草的三審稿修改意見中，曾希望修改為：
政府的全部財政資金應當即時繳存開設央行的國庫單一賬戶，任何部門、單位和個人不得截留、占用、挪用或者拖欠。
法律有明確規(guī)定或者經(jīng)全國人大常委會批準的特定專用資金，可以設立財政專戶。
財政存款賬戶(國庫單一賬戶和財政專戶)的資金流入、流出等應當每月向本級人大常委會報告。
與此同時，還增加了“國庫管理的具體辦法由國務院規(guī)定，報全國人民代表大會常務委員會批準”。
劉小川對本報記者說，最終的四審稿實際和三審稿變化不大，和專家們的預期存在差距。
葉也認為，國庫單一賬戶一事，預算法修正案中沒有達到最理想的狀態(tài)。但可以明確的是，國庫這一部分肯定是單一賬戶，這就保證了絕大多數(shù)資金能夠通過單一賬戶確保安全性，這也是進步。
“預算法修正案最終于2015年1月1日開始執(zhí)行，國務院制定的預算法實施條例也將出臺，屆時會對全國人大如何監(jiān)督整個預算的執(zhí)行進行細化，其中包含了國庫資金的運作，但更多國庫管理的細節(jié)還需在國務院專門制定的國庫管理條例中呈現(xiàn)。”劉小川告訴《*9財經(jīng)日報》記者。
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