中國環(huán)境稅改革的基本思路。
　　一、中國開征環(huán)境稅的必要性
　　開征環(huán)境稅是治理我國環(huán)境污染和適應嚴峻的環(huán)境保護形勢的需要、是貫徹落實科學發(fā)展觀和轉變經濟發(fā)展方式的需要、是完善環(huán)境經濟手段和構建我國環(huán)境政策體系的需要、是完善環(huán)境稅制和深化稅制改革的需要。
　　二、中國開征環(huán)境稅的可行性
　　開征環(huán)境稅需要有一定的外部條件作為支撐，我國目前已經具備了以下幾方面的基本可行性：
　　1.政府對運用環(huán)境稅收手段給予了高度重視
　　國家通過的“十二五”規(guī)劃，已明確提出了“開征環(huán)境保護稅”;中央十八屆三中全會通過的《決定》也明確提出要開征環(huán)境稅。政府決策層在開征環(huán)境稅方面的表述和行動，說明政府已經充分認識到稅收手段在環(huán)境治理中的重要作用，這使環(huán)境稅的開征在政策上已經達成共識。
　　2.現行排污收費管理實踐和稅收征管系統(tǒng)提供了技術保障
　　目前，我國對各種廢氣、廢水和固體廢物等直接排放的污染物基本都實行了收費制度，通過多年的實施和改革，我國排污收費制度已經建立了一套比較完善的征管體系。同時，伴隨著我國稅制改革的不斷深化和完善，我國稅收征管的水平也不斷提高。可見，現有的稅收征管系統(tǒng)可以為環(huán)境稅的開征提供有力的技術保障。
　　3.國外環(huán)境稅的實踐經驗提供了良好的借鑒
　　目前，發(fā)達國家已經建立了比較完善的有利于經濟與環(huán)境相協調的環(huán)境稅制，包括能源稅、交通稅、污染稅和資源稅等多個稅種類型，對促進能源資源節(jié)約和環(huán)境保護發(fā)揮了重要作用。國外環(huán)境稅制的成功實施表明，我國開征環(huán)境稅具有很強的可行性。同時，無論從制度內容還是從征收管理方面，國外環(huán)境稅實踐都可以為我國環(huán)境稅制度設計和征收管理提供有益的經驗借鑒。
　　4.社會環(huán)保意識的普遍提高提供了重要的外部環(huán)境
　　隨著國內對環(huán)境問題的關注程度日益提高，社會公眾的環(huán)保意識也逐漸增強，對改善環(huán)境的要求日益強烈，傳統(tǒng)的環(huán)境管制模式無法滿足公眾對環(huán)境的需求，要求政府有更為高效的管理手段來滿足他們對環(huán)境質量的需求。同時，在逐漸嚴格的環(huán)境評價和管理制度下，企業(yè)對于環(huán)境保護的重視程度較過去比已有很大提高，也開始注重樹立企業(yè)的環(huán)保形象，對于環(huán)境治理成本的承擔和環(huán)境支付意愿也逐步提高，對于國家環(huán)境經濟政策的接受度也越來越高。社會環(huán)保意識的普遍提高，使得環(huán)境稅的開征容易為社會公眾和企業(yè)所接受，為其提供了良好的外部環(huán)境。
　　三、中國環(huán)境稅改革的基本思路
　　我國目前對于廢氣、廢水、固體廢物和噪音等污染排放實行的是排污收費制度，因而對這些污染物排放征稅實際上就是排污收費的費改稅問題。根據稅制設計的要求，本文對環(huán)境稅的一般稅制要素內容設計如下：
　　1.納稅人
　　環(huán)境稅的納稅人是指在我國境內直接向自然環(huán)境排放應稅污染物的單位和個人，這里的單位包括國有企業(yè)、集體企業(yè)、私有企業(yè)、外商投資企業(yè)、外國企業(yè)、股份制企業(yè)、其他企業(yè)和行政單位、事業(yè)單位、軍事單位、社會團體及其他單位，個人包括個體經營者和其他個人。同時，納稅人應該與污染物排放之間存在著直接聯系。
　　2.征稅范圍和稅目
　　環(huán)境稅的征稅范圍和對象應該包括現行排污收費中規(guī)定的廢氣、廢水、固體廢物和噪音等污染物，未來還可以根據需要將其他需要治理的污染物(如光污染、熱污染等污染)納入進來。
　　在污染排放稅的具體實施中，其征稅范圍和對象有兩種可能的選擇：(1)將現行排污收費的征收對象全部納入環(huán)境稅的征稅范圍，實行排污收費制度的全面改革;(2)只將部分重點污染物，如二氧化硫、氮氧化物、廢水排放納入環(huán)境稅的征稅范圍，實行排污收費制度的部分改革。
　　實行部分改革的原因在于：在上述廢氣、廢水中，有部分污染物屬于對環(huán)境影響重大，是需要重點治理的污染物。同時，我國稅務部門目前尚缺乏污染排放稅的制度設計和征管方面的經驗，且排污費改稅還涉及到稅務和環(huán)保部門之間的協調問題，因此在開征初期，課征范圍不宜太寬，應采取先易后難、循序漸進的辦法，即應當根據我國當前最主要的環(huán)境問題和環(huán)保政策目標分期分批地進行，先從重點污染源和易于征管的課征對象入手，待取得經驗，條件成熟后再擴大征收范圍。具體來看，現階段可考慮實施條件成熟，易于推行的稅目，對包括二氧化硫、氮氧化物、COD等主要污染物進行征收;隨著條件的不斷成熟，在適當時機對其他污染物排放(如其他廢氣、廢水污染物、固體廢物、噪音等)征收，最終將具備條件的排污費全部納入環(huán)境稅。從國外來看，也有專門針對二氧化硫或氮氧化物征收的硫稅和氮稅等。
　　而部分改革存在的問題是：由于不能對排污收費進行全面改革，有部分污染物仍然需要征收排污費。同時，根據現行排污收費的規(guī)定，“對每一排放口征收污水和廢氣排污費的污染物種類數，以污染當量數從多到少的順序，最多不超過三項”。也就是說，實踐中的廢氣和廢水排放收費都是對排放的前三項污染物進行征收。這樣，只對二氧化硫等重點污染物征稅，而其他廢氣排放仍需要征收排污費。因此，部分改革會導致污染物排放的征收實踐中出現稅費并存的現象。此外，在單獨對二氧化硫或氮氧化物征稅后，如果仍然對其他廢氣按照前三項征收排污費，實際上會增加企業(yè)稅費負擔。
　　總體來看，建議在污染排放稅的開征初期進行排污收費的部分改革，即可以在部分地區(qū)選擇部分主要污染物稅目進行改革試點，以獲取相關的改革經驗。而在全國范圍推行時則應該選擇全面改革的方式，這樣可以徹底地廢止排污收費制度，避免部分改革后出現的稅費并存問題。但是，全面改革對稅務部門在征管上的要求過高，需要環(huán)保部門在征管上進行協調配合。在環(huán)境稅的稅目設置上，建議按廢氣、廢水和固體廢物等污染物類型設置稅目，再具體根據各類污染物中具體污染物設置相關子稅目。
　　3.計稅依據和方式
　　污染排放稅的計稅依據為應稅污染物的實際或估算排放量。其中，對能夠直接確定實際排放量的污染物，按照實際排放量征收;對不能夠直接或準確確定實際排放量的污染物，按照估算排放量征收。
　　按照污染物排放量征收，是國際上通行的做法，其一方面可直接刺激企業(yè)改進治污技術，減少其廢物排放;另一方面可以使企業(yè)選擇最適合自己的治污方式，以實現資源的優(yōu)化配置。在具體征管實踐中，存在著難以準確監(jiān)測某一類污染物排放量的情況，因而在不能獲得污染物的實際排放量時，也可以通過一定的方法來估算污染物的排放量，即采用估算排放量。具體來看，實際排放量主要是通過排放量監(jiān)測方法來確定的，即以監(jiān)測的污染物實際排放量為計稅依據;估算排放量是以納稅人實際消耗的直接產生應稅污染物的化石燃料、水、原材料和產品等為基礎，按照一定方法測算出的污染物排放量。
　　我國環(huán)保部門目前對污染物排放量進行現場環(huán)境執(zhí)法檢查和監(jiān)督性監(jiān)測，并對二氧化硫、COD等廢氣和廢水污染物排放采用了自動在線監(jiān)測的方法。在保證監(jiān)測數據可靠的前提下，可以直接采用這些監(jiān)測數據作為實際排放量。但在不能獲得相關數據的情況下，則可以采用估算的方法。具體來看，環(huán)保部門在實踐中采用了物料衡算法和排污系數法等估算方法來測算污染物的排放量。
　　在污染排放稅的具體實施中，可以利用現有環(huán)保部門采用的相關估算方法，通過合理確定相關系數并進行動態(tài)調整，以滿足征管的需要。
　　在具體征稅方式上，也有兩種選擇：一是沿用現有排污收費對廢水和廢氣按排放污染物的種類、數量以污染當量計征，對固體廢物按排放量和對噪音按超標計征的方式;二是對廢氣和廢水重新設計計征方式，按照污染物種類和排放量進行計征;對固體廢物和噪音沿用排污收費的計征方式。
　　計征方式的選擇與污染排放稅的具體征管模式相關。如果選擇稅務部門自行征收的模式，由于排污費在廢氣和廢水等污染物的計征方式上涉及到環(huán)境監(jiān)測等方面的專業(yè)要求，如果由稅務部門按此方法進行征收難以滿足相關條件。因此，從便于稅務部門征管的角度來看，需要進行相應的調整，即不采用只對前三項污染物征收和使用污染當量單位的計征方式，而需要根據部分排污費改稅的內容，只對二氧化硫等部分重點污染物征稅，并直接以各類污染物排放量作為計稅依據;而如果選擇由環(huán)保部門配合稅務機關征收的模式，以及考慮廢水和廢氣中存在的大量污染物種類的問題，也可以保留原有排污收費的計征方式，由環(huán)保部門進行核對，稅務部門進行征收。
　　4.稅率
　　環(huán)境稅采取從量定額征收方式，分稅目確定定額稅率。建議的稅率水平為：對達標排放的污染物實行基本稅率，對超標排放的污染物實行特殊稅率。對于污染排放稅的稅率水平，主要有兩個方面的確定依據：一是現行排污費征收標準;二是污染的實際治理成本。
　　稅率水平是環(huán)境稅調節(jié)作用的決定性因素，不同的稅率水平會使納稅人作出減產、改進生產工藝、安裝末端治理設備或繳納環(huán)境稅等不同選擇。確定環(huán)境稅的稅率水平最終需兼顧考慮國家宏觀經濟形勢與環(huán)境稅的微觀經濟效應等因素。
　　具體來看，環(huán)境稅稅率水平確定應當符合以下幾方面的要求：
　　一是稅率水平應滿足激勵企業(yè)污染治理的要求。只有這樣，才能改變目前企業(yè)排污“寧繳排污費，也不愿治理”，不愿意改進生產工藝和進行末端治理的狀況。以SO2為例，根據國家環(huán)境治理與行政執(zhí)法的要求，部分企業(yè)安裝了脫硫設備，從而大大減少了SO2排放。從調查情況及行業(yè)座談情況看，目前脫硫設備的投資成本與運行成本較高，且高于排污收費成本。而大量中小企業(yè)則沒有安裝脫硫設備，使企業(yè)間生產經營所承擔的環(huán)境治理成本大不相同，造成未投資脫硫設備的企業(yè)生產成本低于投資脫硫設備的企業(yè)成本。
　　二是稅率水平應體現污染物達標排放和超標排放之間的差別。污染排放稅在總體上是對污染物排放總量的征收，但為了促進企業(yè)達標排放，應該對超標排放設置更高的稅率水平。
　　三是稅率水平應考慮我國企業(yè)的負擔能力。從實現企業(yè)和社會協調、持續(xù)發(fā)展角度看，環(huán)境稅開征時稅率不宜過高，應當在企業(yè)可承受的負擔范圍內確定稅額標準。
　　四是稅率實行定期調整制度。稅率水平應根據環(huán)境治理及社會經濟發(fā)展、行業(yè)結構調整等因素進行定期測算調整。
　　從實現較好的環(huán)境保護效果的角度出發(fā)，污染排放稅的稅率水平應該等于或稍微高于污染治理成本。但考慮我國企業(yè)的負擔能力和環(huán)境稅實施的難度，改革初期的污染排放稅稅率水平應采用現行排污費收費標準的1倍水平或更高并低于企業(yè)污染治理成本之間設定為宜。
　　5.征收方式
　　污染排放稅的征收方式根據納稅人的條件可以分為兩種情況：一是對具備環(huán)境監(jiān)測和核算污染物排放量能力的企業(yè)，由企業(yè)實行自行稅收申報;二是對不具備環(huán)境監(jiān)測和核算污染物排放量能力，或申報明顯偏低的企業(yè)和個人，由稅務機關實行核定征收。
　　核定征收可以根據納稅人的原料消耗量，或者通過銷售收入和產量等指標來估算納稅人的原料消耗量，并根據末端治理等因素按照估算排放量的相關方法核定環(huán)境稅稅額。實行核定征收的，核定的環(huán)境稅稅額應當高于有核算申報納稅人的單位稅額負擔。
　　6.稅收優(yōu)惠
　　為了保證污染排放稅的實施效果，其不宜設置過多的減免稅。但從實際來看，有必要對部分納稅人區(qū)別對待，以有利于提高環(huán)境稅的調控效率。稅收優(yōu)惠主要表現為兩個方面：
　　(1)對個人生活排放的污染物給予減免稅。對居民生活排放的廢水、廢氣暫免征稅，有利于降低征收成本并體現對特定人群的優(yōu)惠導向。
　　(2)對采用先進工藝或進行末端治理并有效減少污染物排放量的企業(yè)給予減免稅。環(huán)境稅的稅收優(yōu)惠應該激勵企業(yè)進行前端(采用先進工藝)和末端治理，以有效減少污染物排放。因此，對于在一定時期內污染物減排達到一定標準的企業(yè)或者企業(yè)自愿承諾在一定時期實現污染物排放達標的，可以考慮根據企業(yè)污染物排放的減少量給予相應的稅收優(yōu)惠。

 
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