財政部資產管理司有關負責人就印發(fā)《國有企業(yè)境外投資財務管理辦法》答記者問
近日，財政部印發(fā)了《國有企業(yè)境外投資財務管理辦法》（財資〔2017〕24號，以下簡稱《辦法》），已于8月1日起正式施行。就此，財政部資產管理司有關負責人回答了記者提問。
1.問：《辦法》印發(fā)的背景是什么？
答：改革開放以來，國有企業(yè)作為境外投資的排頭兵和主力軍，走出去步伐不斷加快，投資規(guī)模持續(xù)擴大，在保障國家安全、拓展海外市場、獲取先進技術和管理經驗等方面取得了較好成效。特別是近年來，隨著“走出去”戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議的實施推進，國有企業(yè)境外投資呈現多元化和高端化態(tài)勢，從原來單一的礦產能源行業(yè)向科技電信、汽車運輸、工程施工、基礎設施等行業(yè)拓展，投資額逐年攀升。
國有企業(yè)境外投資業(yè)務取得長足發(fā)展的同時，也出現了有些項目資產狀況不佳，盈利能力不強，投資回報率偏低等問題，究其根源，企業(yè)財務管理能力和水平與之不相適應是重要原因。部分企業(yè)境外投資財務管理存在以下突出問題：一是事前決策隨意，可行性論證流于形式。二是事中管理薄弱，財務風險管控不力。三是事后監(jiān)管缺位，對有關決策和執(zhí)行主體約束不力。
為了規(guī)范國有企業(yè)境外投資財務管理，防范境外投資財務風險，我部在廣泛調研和征求意見的基礎上，起草印發(fā)了《辦法》。該辦法堅持問題導向，對境外投資的事前、事中、事后財務管理提出明確要求，實現了全過程管理，有利于增強企業(yè)境外投資財務管理水平，提高境外投資效益，提升國有資本服務于“走出去”戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議的能力。
2.問：《辦法》主要內容是什么？
答：《辦法》根據《中華人民共和國公司法》《企業(yè)財務通則》等規(guī)定，在尊重企業(yè)產權關系、內部治理結構和經營自主權前提下，明晰各方財務管理職責，同時將財務管理從事中運營和事后監(jiān)督延伸至前期投資決策和后期績效評價，有的放矢地對境外投資全過程涉及的重要財務問題作出規(guī)范。
一是明晰境外投資財務管理職責。分別界定了直接開展境外投資的國有企業(yè)、國有企業(yè)集團公司和各級人民政府財政部門的財務管理職責。
二是構建境外投資事前決策合理機制。要求境外投資事前決策必須考慮財務可行性，對財務盡職調查和可行性研究的形式和內容作出規(guī)定，同時強調履行決策職責的書面紀要、申請回避等程序，以利于遏制違規(guī)決策和盲目決策等問題。
三是規(guī)范境外投資事中運營財務管理。對資金管控、成本費用控制、股利分配、外匯業(yè)務、財務信息管理、會計資料保存等財務管理事項提出明確要求，以利于增強事中約束。
四是加強境外投資財務監(jiān)督。要求國有企業(yè)采取建立健全內部財務監(jiān)督和審計制度、開展實地監(jiān)督檢查等多種方式強化監(jiān)督，同時依法接受主管財政機關的財務監(jiān)督檢查和國家審計機關的審計監(jiān)督。要求各級財政部門依托現有國有企業(yè)財務會計決算報送系統(tǒng)建立境外投資財務報告數據庫，分析監(jiān)測國有企業(yè)境外投資財務運行狀況，制定完善相關政策措施。
五是建立健全境外投資績效評價機制。要求國有企業(yè)以集團為單位開展境外投資績效評價，以利于加強追蹤問效?？冃гu價結果作為企業(yè)內部優(yōu)化配置資源和相關部門評估“走出去”政策實施效果、制定完善相關政策、進行國有資本注資等行為的重要依據。
3.問：《辦法》所規(guī)范的“境外投資”內涵是什么？
答：根據《辦法》第三條規(guī)定，境外投資是指國有企業(yè)在香港、澳門特別行政區(qū)和臺灣地區(qū)，以及中華人民共和國以外通過新設、并購、合營、參股及其他方式，取得企業(yè)法人和非法人項目所有權、控制權、經營管理權及其他權益的行為。企業(yè)境外投資按取得方式區(qū)分，包括新設、并購、合營和參股等，其中，新設和并購多為中方獨資或控股；按投資對象法律形式區(qū)分，包括境外企業(yè)法人和非法人項目，其中非法人項目主要指物業(yè)管理、工程承包、基金等；按投資權益類型區(qū)分，包括所有權、控制權、經營管理權等，其中非法人項目的權益通常體現為控制權或者經營管理權。
基于管理成本效益原則，未從事具體生產經營、投資、管理活動的境外投資企業(yè)（項目），常見的如境內企業(yè)設在境外便于聯絡的代表處、辦事處等，不執(zhí)行本辦法。
4.問：《辦法》如何界定相關主體的境外投資財務管理職責？
答：《辦法》在界定直接開展境外投資的國有企業(yè)（以下稱“投資方”）、國有企業(yè)集團公司和各級人民政府財政部門的財務管理職責時，遵循“分級負責、權責對等、自主決策、放管結合”十六字原則。
分級負責、權責對等。一是財政部負責制定統(tǒng)一的境外投資財務管理制度和內部控制制度，財政部和地方各級財政部門分別負責組織中央和地方國有企業(yè)實施相關制度。二是國有企業(yè)集團公司對全集團境外投資履行財務管理職責，包括制定本集團境外投資財務制度，督促所屬企業(yè)加強財務管理，建立健全內部審計監(jiān)督制度，匯總形成集團年度境外投資財務情況和績效評價報告，對導致境外投資損失的責任人員進行追責等。三是投資方對本企業(yè)境外投資企業(yè)（項目）履行相應管理職責，重點關注財務可行性、重大方案涉及的財務收益和風險、財務負責人人選、績效評價等財務問題。
自主決策、放管結合。創(chuàng)新財政管理方式，不新設任何形式的行政審批，完全由企業(yè)自主決策。在“放”的同時，財政部門通過匯總本級國有企業(yè)境外投資年度財務情況，分析監(jiān)測境外投資財務運行狀況，為同級人民政府相關部門評估“走出去”政策實施效果、制定完善相關政策、進行國有資本注資等提供重要參考。
5.問：傳統(tǒng)財務制度一般僅涉及事中和事后管理，而《辦法》專章對境外投資事前決策的財務管理提出了要求。請問這是出于何考慮？
答：調研發(fā)現，事前決策不科學、不履行必要程序是造成投資失利的重要原因。特別是部分企業(yè)管理層對財務可行性論證和財務風險預判重視不足，個別企業(yè)甚至在財務部門提出反對意見的情況下仍決定開展境外投資。如果財務不能在前期決策發(fā)揮應有作用，事中和事后財務管理得再好，也只能是亡羊補牢，效果有限。為此，《辦法》專就以下幾方面作出規(guī)定。
一是要求企業(yè)在董事長、總經理、副總經理、總會計師（財務總監(jiān)、首席財務官）等領導班子成員中確定一名主管境外投資財務工作的負責人，確保決策層有專人承擔財務管理職責。
二是以并購、合營、參股方式投資境外目標企業(yè)（項目），投資方要組建包括行業(yè)、財務、稅收、法律、國際政治等領域專家在內的團隊，或者委托具有能力并與委托方無利害關系的中介機構開展盡職調查，形成書面報告。其中，財務盡職調查重點關注目標企業(yè)（項目）所在國的宏觀經濟風險和目標自身的財務風險。
三是要求企業(yè)組織內部團隊或者委托具有能力并與委托方無利害關系的外部機構對境外投資開展財務可行性研究。結合投資方自身的發(fā)展戰(zhàn)略和財務戰(zhàn)略，對關鍵商品價格、利率、匯率、稅率等因素變動影響境外投資企業(yè)（項目）盈利情況進行敏感性分析，評估相關財務風險，并提出應對方案。對投資規(guī)模較大或者對企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略具有重要意義的境外投資，要求企業(yè)分別組織開展內部和外部財務可行性研究，承擔可研的團隊和機構要獨立出具書面報告，如果內部和外部可研結果不一致，企業(yè)應慎重決策。
6.問：《辦法》在境外投資日常運營上與境內財務管理有何不同的要求？
答：《辦法》對境外投資企業(yè)（項目）的預算管理、資金管控、成本費用管理、利潤分配、信息管理等方面的規(guī)定，與現行財務制度對境內企業(yè)的要求基本相同。在此基礎上，《辦法》針對境外投資的運營特點，提出了以下財務管理要求：
一是投資方要在境外法律允許的治理框架內，對境外投資企業(yè)（項目）重大財務事項實施管理。重大財務事項包括合并、分立、終止、清算，資本變更，重大融資，對外投資、對外擔保，重大資產處置，重大資產損失，利潤分配，從事金融產品交易等高風險業(yè)務，重大稅務事項等。
二是對投資規(guī)模較大或者對企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略具有重要意義的境外投資企業(yè)（項目），投資方要事先在投資協議中作出約定，向其選派具備相應資格的財務負責人或者財務人員，定期分析財務狀況和經營成果，及時向投資方報送財務信息，按規(guī)定報告重大財務事項；必要時，投資方可以對境外投資企業(yè)（項目）進行專項審計。這樣規(guī)定，有利于投資方通過協議保障未來對境外投資的控制力。
三是投資方要建立健全境外投資企業(yè)（項目）臺賬，反映境外投資目的、投資金額、持股比例（控制權情況）、融資構成、所屬行業(yè)、關鍵資源或產能、重大財務事項等情況。
四是企業(yè)要重點關注境外投資企業(yè)（項目）傭金、回扣、手續(xù)費、勞務費、提成、返利、進場費、業(yè)務獎勵等費用的開支范圍、標準和報銷審批制度的合法合規(guī)性。這類費用管理不善，容易導致國有資產流失，且易招致投資所在國調查。
7.問：《辦法》對加強境外投資的財務監(jiān)督有何考慮？
答：加強境外投資財務監(jiān)督應當內外結合，形成合力。在加強內部監(jiān)督方面，《辦法》要求投資方一是建立健全對境外投資的內部財務監(jiān)督制度和境外投資企業(yè)（項目）負責人離任審計和清算審計制度；二是對連續(xù)三年累計虧損金額較大或者當年發(fā)生嚴重虧損等重大風險事件的境外投資企業(yè)（項目）進行實地監(jiān)督檢查或者委托中介機構進行審計，并根據審計監(jiān)督情況采取相應措施；三是對負責人、財務負責人任職時間沒有明確要求且相關人員任職滿5年的境外投資企業(yè)（項目）財務管理情況進行實地監(jiān)督檢查。這樣規(guī)定，可以有效避免“重投資、輕監(jiān)督”，及時發(fā)現財務風險苗頭。
外部監(jiān)督方面，企業(yè)依法接受主管財政機關的財務監(jiān)督檢查和國家審計機關的審計監(jiān)督。此外，主管財政機關建立國有企業(yè)境外投資財務報告數據庫，對境外投資財務運行狀況進行分析監(jiān)測。
8.問：《辦法》為什么要求企業(yè)開展境外投資績效評價？具體如何開展？
答：調研發(fā)現，企業(yè)對在境外投資的企業(yè)（項目）普遍未建立績效評價制度，集團內部優(yōu)化資源配置缺乏科學依據，事中和事后的激勵和約束難以落實。為此，《辦法》明確要求以投資方為責任主體，建立健全境外投資評價制度并開展績效評價。具體做法是：一是投資方根據不同類型境外投資企業(yè)（項目）特點，設置合理的評價指標體系，評價內容包括管理水平（定性）和效益情況（定量），并確認績效評價周期。特別是對于那些符合國家戰(zhàn)略要求、投資周期長的境外投資企業(yè)（項目），投資方應合理設定差異化的績效評價周期。二是投資方定期開展評價，形成績效評價報告，必要時可以委托資產評估等中介機構開展相關工作。三是企業(yè)集團在投資方績效評價報告的基礎上，匯總形成本集團境外投資年度績效評價報告，單獨或一并隨集團年度財務報告報送主管財政機關。四是評價結果的使用，內部作為企業(yè)優(yōu)化配置資源的重要依據，外部作為有關部門評估“走出去”政策實施效果、制定完善相關政策、進行國有資本注資等行為的重要參考。
9.問：請介紹《辦法》的具體適用范圍。
答：《辦法》適用于國務院和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司以及國有資本控股公司（即通常所稱“國有及國有控股企業(yè)”），包括中央和地方國有資產監(jiān)督管理機構和其他部門所監(jiān)管的企業(yè)本級及其逐級投資形成的企業(yè)。管理級次上，《辦法》涵蓋中央和地方企業(yè)；監(jiān)管關系上，涵蓋各級國有資產監(jiān)督管理機構和其他部門監(jiān)管企業(yè)；管理地域上，涵蓋開展境外投資的境內和境外企業(yè)。以中央企業(yè)為例，中央管理企業(yè)（即國資委監(jiān)管企業(yè)）和中央部門管理企業(yè)集團公司本級及其逐級投資形成的境內外國有及國有控股企業(yè)，均應執(zhí)行《辦法》。
國有企業(yè)參與合營的企業(yè)、國有資本參股公司以及非國有企業(yè)開展境外投資，可以參照《辦法》執(zhí)行。金融企業(yè)不執(zhí)行《辦法》，金融企業(yè)境外投資財務管理辦法另行制定。