《人民的名義》作為一部影視作品，能夠在一定程度上反映現(xiàn)實(shí)、傳遞正能量并且引發(fā)思考和全民話題，無疑是成功的。
但同時(shí)，作為一部反腐題材的作品，作者更想關(guān)注和表達(dá)的，是對“權(quán)力腐敗”這一社會(huì)問題的思考和主張。
比如，劇中有這樣一個(gè)場景，李達(dá)康告誡王大路“要走大路不要走小路”。王大路不得不吐露真言：“你主持的光明峰改造項(xiàng)目不光明，黑箱操作太多，沒給我們大家一個(gè)公平的市場競爭環(huán)境。”上述場景在劇中比比皆是，發(fā)人深省。如何真正做到讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行？這對于當(dāng)前我國所追求的政府管理效率提升和國家治理能力體系建設(shè)有深刻啟示，也是我國進(jìn)行行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的重要出發(fā)點(diǎn)。
走出內(nèi)控建設(shè)“誤區(qū)”
財(cái)政部《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出，內(nèi)部控制是保障組織權(quán)力規(guī)范有序、科學(xué)高效運(yùn)行的有效手段，并要求各單位于2016年底前完成內(nèi)部控制的建立和實(shí)施工作。
然而，實(shí)踐中還存在部分單位重視不夠、制度建設(shè)不健全、發(fā)展不平衡等問題。
比如，目前，一些部門或個(gè)人對單位內(nèi)控建設(shè)存在理解上的誤區(qū)。
誤區(qū)一：內(nèi)部控制建設(shè)是走過場。
有些單位同志認(rèn)為，即使沒有內(nèi)控，這么多年的工作也是照常做，先進(jìn)年年拿。這話乍聽沒錯(cuò)。經(jīng)過多年沉淀，我國政府運(yùn)行機(jī)制已形成特有的規(guī)則和運(yùn)轉(zhuǎn)節(jié)奏，具有很強(qiáng)的穩(wěn)定性和自洽性，或許這也是之前內(nèi)控難以真正推行的原因之一。
但當(dāng)原有“官僚體系”的穩(wěn)定性被打破，就表明了現(xiàn)有治理體系中存在著制度缺陷，因此內(nèi)部控制的合法性地位得以確立。
簡言之，內(nèi)控是現(xiàn)代治理的產(chǎn)物，通過流程化和標(biāo)準(zhǔn)化保證各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的規(guī)范、透明，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公平和公正。這是對原有體制“黑箱操作”和“潛規(guī)則”的清理和顛覆。
誤區(qū)二：內(nèi)部控制是對現(xiàn)有管理制度的顛覆。
很多單位領(lǐng)導(dǎo)之所以抵觸內(nèi)控，主要是擔(dān)心建設(shè)內(nèi)控是要將原有已熟悉的制度體系和操作系統(tǒng)推倒重來。其實(shí)，這個(gè)疑慮大可放下。因?yàn)閮?nèi)控建設(shè)是做“改良”而非“革命”，是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上的補(bǔ)充和完善，是對現(xiàn)有管理生態(tài)的優(yōu)化和提升。同時(shí)，合法合規(guī)是內(nèi)控建設(shè)的重要目標(biāo)，單位現(xiàn)有管理制度大多是遵照既有上位法建立起來的，有些還是直接執(zhí)行上位法，對于這些制度體系，內(nèi)部控制建設(shè)只能繼承和遵守，不能違背和顛覆。此外，內(nèi)部控制建設(shè)是“量體裁衣”“對癥下藥”，是要解決單位的實(shí)際問題，對于單位在實(shí)踐中總結(jié)和提煉的操作體系，需要繼承和發(fā)揚(yáng)。
概括起來，內(nèi)控建設(shè)要做好3件事，即管理制度化、制度流程化和流程信息化。有專家做了形象比喻：內(nèi)控建設(shè)就是“穿衣戴帽”“穿針引線”。前者說的是管理制度化，后者強(qiáng)調(diào)制度流程化。
誤區(qū)三：內(nèi)部控制建設(shè)是“層層加碼”。
一直以來，對于政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等部門和崗位，各部委紛紛出臺(tái)各種管理制度，地方政府“層層加碼”，導(dǎo)致審批和管理流程冗長，推高了交易成本，降低了辦事效率，社會(huì)整體效率都受到了影響。
嚴(yán)格意義上的內(nèi)控建設(shè)必須以“解決問題、提升效率”為導(dǎo)向、以“落地實(shí)施、有效運(yùn)行”為檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，要立足單位業(yè)務(wù)實(shí)際對相關(guān)制度文件進(jìn)行整合和審視，是對業(yè)務(wù)流程辦理客觀規(guī)律的回歸與呼應(yīng)。
在不違背上位法立法精神的前提下，內(nèi)控建設(shè)應(yīng)當(dāng)充分尊重業(yè)務(wù)發(fā)生的客觀規(guī)律，講究實(shí)效，對單位內(nèi)部乃至一級政府業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)進(jìn)行整合、優(yōu)化，在控制風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上提升管理效率。
單位內(nèi)控建設(shè)是“一把手工程”
單位內(nèi)控到底應(yīng)該怎么建？對此，筆者提出幾點(diǎn)建議。
第一，單位主要負(fù)責(zé)人對內(nèi)部控制的建立健全負(fù)責(zé)?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制基本規(guī)范（試行）》指出，單位主要負(fù)責(zé)人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價(jià)及內(nèi)部控制報(bào)告相關(guān)文件，都將單位負(fù)責(zé)人在內(nèi)部控制建立實(shí)施中所承擔(dān)的作用作為重要的評價(jià)指標(biāo)。概言之，內(nèi)控建設(shè)是“一把手工程”。
事實(shí)上，內(nèi)部控制建設(shè)表面涉及對具體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)流程的梳理，但其背后卻是業(yè)務(wù)執(zhí)行和審核的標(biāo)準(zhǔn)、授權(quán)審批的層級設(shè)置、不相容崗位的設(shè)置、監(jiān)督機(jī)制以及事項(xiàng)的分類處置等。
嚴(yán)格意義上的內(nèi)部控制必然涉及業(yè)務(wù)流程在部門（科室）之間的交叉驗(yàn)證，更有可能觸及部門之間權(quán)力和責(zé)任的重新分配。上述諸多事項(xiàng)構(gòu)成單位“三重一大”，需要單位主要領(lǐng)導(dǎo)審批或集體決策。當(dāng)然，單位集體決策機(jī)制本身也是內(nèi)部控制建設(shè)的重要組成部分?？梢韵胂螅瑳]有主要負(fù)責(zé)人的支持，內(nèi)控建設(shè)或?qū)?ldquo;寸步難行”。
第二，內(nèi)控建設(shè)需要建立聯(lián)席工作機(jī)制。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價(jià)相關(guān)文件強(qiáng)調(diào)，應(yīng)建立領(lǐng)導(dǎo)小組、明確牽頭部門和建立聯(lián)席工作機(jī)制。
目前，單位內(nèi)控建設(shè)主要涉及預(yù)算、收支、采購、合同、資產(chǎn)和建設(shè)項(xiàng)目等6項(xiàng)主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。除建設(shè)項(xiàng)目外，其他業(yè)務(wù)主要集中在財(cái)務(wù)部門和辦公室，這兩個(gè)部門“理所當(dāng)然”地成為內(nèi)控建設(shè)的“牽頭部門”。
需要注意的是，對于上述經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的運(yùn)行和開展，財(cái)務(wù)部門和辦公室不過是“牽頭服務(wù)”部門，業(yè)務(wù)發(fā)起部門、主體部門乃至責(zé)任部門仍然是業(yè)務(wù)或職能部門。
這就意味著，業(yè)務(wù)部門需要在單位內(nèi)控建設(shè)中發(fā)出聲音。
“聯(lián)席工作機(jī)制”其實(shí)是在單位層面搭建財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)的對話和溝通機(jī)制。財(cái)務(wù)強(qiáng)調(diào)合規(guī)，而業(yè)務(wù)部門對效率有更高的需求。單位內(nèi)控建設(shè)最終要實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)部門所主張的“合規(guī)”和業(yè)務(wù)部門所訴求的“效率”之間的平衡。
第三，內(nèi)控建設(shè)需要外腦支持。單純從技術(shù)層面，內(nèi)控建設(shè)需要外腦支持。但實(shí)際操作中也出現(xiàn)了另一個(gè)極端，部分單位將內(nèi)控建設(shè)視為中介機(jī)構(gòu)或?qū)＜覉F(tuán)隊(duì)的“職責(zé)”，而將自身職能僅限定為“服務(wù)”和“配合”，喪失了自身對內(nèi)控建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和整體把控。
實(shí)踐中探索出的一種有效方式，即單位成立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組和內(nèi)部控制辦公室，組建分管領(lǐng)導(dǎo)、牽頭部門和業(yè)務(wù)部門在內(nèi)的聯(lián)席工作機(jī)制，邀請專家團(tuán)隊(duì)（或中介機(jī)構(gòu)）協(xié)助參與。
第四，內(nèi)控建設(shè)需要三個(gè)階段。合規(guī)、有效和高效是單位內(nèi)控建設(shè)的3個(gè)目標(biāo)，也是內(nèi)控建設(shè)必經(jīng)的3個(gè)階段。
合規(guī)是內(nèi)控建設(shè)第一階段的目標(biāo)。主要是保證單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合乎相關(guān)法規(guī)的要求，經(jīng)得起外部各項(xiàng)檢查監(jiān)督。實(shí)踐中也往往被簡化為制度和流程的建立健全。這是財(cái)政部基礎(chǔ)性評價(jià)提出的最低要求。
有效運(yùn)行是內(nèi)控建設(shè)第二階段的目標(biāo)。這是一個(gè)質(zhì)的飛躍，是將所建立制度流程落地實(shí)施，接受實(shí)踐的檢驗(yàn)，進(jìn)而不斷獲得反饋、修正完善。
運(yùn)轉(zhuǎn)高效是內(nèi)控建設(shè)第三階段的目標(biāo)，其實(shí)就是將內(nèi)控制度流程嵌入信息化，以機(jī)控代替人控、減少人為操縱，實(shí)現(xiàn)資金使用全流程（申請、審批、撥付）的線上操作、系統(tǒng)留痕。
（作者單位：重慶理工大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院）