關(guān)于穩(wěn)定稅負(fù)的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

　　黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，不僅確定了稅制改革的重點(diǎn)，而且原則性地提出要改革稅制，穩(wěn)定稅負(fù)。穩(wěn)定稅負(fù)何指？為何要穩(wěn)定稅負(fù)？如何穩(wěn)定稅負(fù)？

　　十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）對(duì)中國(guó)全面開(kāi)展深化改革作出了明確部署，社會(huì)反響積極強(qiáng)烈。關(guān)于稅制改革，《決定》也不吝筆墨，不僅確定了稅制改革的重點(diǎn)，而且原則性地提出要“改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)”，引起專家和民眾的極大關(guān)注。如何理解“穩(wěn)定稅負(fù)”大家也是議論紛紛。筆者作為一名普通的稅收研究人員，也想談點(diǎn)看法，以拋磚引玉。

　　穩(wěn)定稅負(fù)，顧名思義，就是保持稅負(fù)不變。這里的稅負(fù)，當(dāng)指宏觀稅負(fù)，現(xiàn)實(shí)中通常以稅收收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重或類似指標(biāo)來(lái)反映。

　　把穩(wěn)定稅負(fù)作為稅制改革的原則或者目標(biāo)，意味著本輪稅制改革，既不傾向于提高宏觀稅負(fù)，也不傾向于降低宏觀稅負(fù)。這與1994年稅制改革“提高兩個(gè)比重”（稅收收入占GDP的比重和中央稅收收入占全部稅收收入的比重）的目標(biāo)相比，已有很大的不同?？梢哉f(shuō)，這次稅改強(qiáng)調(diào)的是“穩(wěn)定兩個(gè)比重”——穩(wěn)定稅負(fù)、穩(wěn)定中央與地方的財(cái)力格局。

　　提出穩(wěn)定稅負(fù)旨在強(qiáng)調(diào)稅改將保持收入中性。當(dāng)然，“穩(wěn)定”應(yīng)是相對(duì)的，而不是絕對(duì)的固定不變。因?yàn)?，?shí)際的宏觀稅負(fù)受稅制（法定稅負(fù)）、經(jīng)濟(jì)狀況和征管效率等諸多因素的影響，產(chǎn)生波動(dòng)是必然的。因此，穩(wěn)定稅負(fù)應(yīng)是宏觀稅負(fù)在一定區(qū)間內(nèi)的相對(duì)穩(wěn)定。

　　關(guān)于中國(guó)當(dāng)前宏觀稅負(fù)水平是否適當(dāng)問(wèn)題，近年來(lái)學(xué)術(shù)界一直存在爭(zhēng)議，但有一點(diǎn)大家是有共識(shí)的，即一國(guó)宏觀稅負(fù)水平是否適當(dāng)，不僅取決于其收入水平，更重要的還要看政府提供公共服務(wù)的水平。應(yīng)該說(shuō)，中國(guó)當(dāng)前的宏觀稅負(fù)水平是否適當(dāng)尚無(wú)定論。那為什么還要穩(wěn)定稅負(fù)？

　　筆者認(rèn)為，穩(wěn)定稅負(fù)不僅是穩(wěn)定政府與市場(chǎng)分配關(guān)系的需要，更是防范稅收連續(xù)高速增長(zhǎng)背后存在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的需要。自1997年以來(lái)，中國(guó)稅收收入增長(zhǎng)速度一直快于GDP的增長(zhǎng)速度，1997年~2011年稅收年平均增長(zhǎng)18.6%，比GDP的現(xiàn)價(jià)增速高5.2個(gè)百分點(diǎn)；稅收彈性系數(shù)（即在現(xiàn)行的稅率和稅法下，稅收收入變動(dòng)的百分比對(duì)國(guó)民收入變動(dòng)的百分比的比值）始終大于1而且過(guò)高，1997年~2011年稅收彈性系數(shù)平均為1.39。同時(shí)，稅收收入的高增長(zhǎng)支撐了財(cái)政支出的高增長(zhǎng)，1997年~2011年財(cái)政支出年平均增長(zhǎng)19.1%，高出稅收增長(zhǎng)0.5個(gè)百分點(diǎn)。

　　高稅收彈性意味著經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)將導(dǎo)致稅收收入的更大波動(dòng)：一方面，如果經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持穩(wěn)定增長(zhǎng)，稅收連年超GDP增長(zhǎng)的狀態(tài)是危險(xiǎn)的，因?yàn)椴粩嗌蠐P(yáng)的宏觀稅負(fù)曲線是不可持續(xù)的；另一方面，如果經(jīng)濟(jì)增速出現(xiàn)下滑，稅收增速將下滑得更快。在財(cái)政支出連年高增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)下，一旦稅收收入高增長(zhǎng)不能為繼，由于財(cái)政支出的剛性，屆時(shí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)將暴露無(wú)遺。2009年，受國(guó)際金融危機(jī)影響出現(xiàn)的GDP增速下滑和2012年以來(lái)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)的增速趨緩，都造成了稅收增速更大幅度的回落。這說(shuō)明現(xiàn)行稅制的高稅收彈性是不可持續(xù)的，存在巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。要規(guī)避這種財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，確保稅收的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，根本之策就是降低稅收彈性，使稅收增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)基本保持同步，即保持宏觀稅負(fù)的總體穩(wěn)定。

　　提出穩(wěn)定稅負(fù)，有人擔(dān)心是否近年強(qiáng)調(diào)的“結(jié)構(gòu)性減稅”政策有了變化？從《決定》部署的稅改內(nèi)容看，似乎也是增稅措施居多：完善地方稅體系，消費(fèi)稅、房地產(chǎn)稅、資源稅和環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅等稅種的改革，都具有增稅效應(yīng)；清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，感覺(jué)上也是以減少優(yōu)惠為主；個(gè)人所得稅改革可能會(huì)有一些減稅的措施調(diào)整，但從其占稅收總收入的比重2012年僅為5.8%和逐步提高直接稅比重的稅改要求看，減稅空間極其有限。比較明確的減稅改革，就是正在逐步推廣的以“營(yíng)改增”為主要內(nèi)容的增值稅改革。那么，我們?cè)撊绾卫斫夂蛯?shí)現(xiàn)穩(wěn)定稅負(fù)呢？

　　筆者認(rèn)為，首先從邏輯上看，宏觀稅負(fù)持續(xù)上升的現(xiàn)實(shí)要求，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定稅負(fù)必須以減稅為前提。因此，穩(wěn)定稅負(fù)與結(jié)構(gòu)性減稅兩者并不矛盾。相反，結(jié)構(gòu)性減稅是實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定稅負(fù)的必然選擇路徑。進(jìn)一步說(shuō)，要穩(wěn)定稅負(fù)，結(jié)構(gòu)性減稅的力度還應(yīng)進(jìn)一步加大。其次從稅改內(nèi)容上看，雖然具有增稅效應(yīng)的改革措施比較多，但實(shí)際對(duì)收入的影響并不是很大。而以“營(yíng)改增”為核心的增值稅改革則不同，增值稅、營(yíng)業(yè)稅收入占全部稅收收入的一半還強(qiáng)，減稅效果無(wú)論從力度上還是廣度上都很可觀。再次從稅改的整體布局看，《決定》中規(guī)定的稅改內(nèi)容只是未來(lái)7年（2014年~2020年）中，稅制的階段性改革的幾個(gè)重要方面，而不是全部。習(xí)近平總書(shū)記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》中指出，《決定》“以改革為主線，突出全面深化改革新舉措，一般性舉措不寫(xiě)，重復(fù)性舉措不寫(xiě)，純屬發(fā)展性舉措不寫(xiě)”。因此，稅制改革的內(nèi)容不應(yīng)理解為僅僅是《決定》中“關(guān)于完善稅制”小節(jié)中的論述，而應(yīng)將其放在《決定》“全面改革、頂層設(shè)計(jì)”的高度和稅制改革不斷深化的過(guò)程中去全面理解。

　　譬如說(shuō)，《決定》在強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的同時(shí)，明確強(qiáng)調(diào)要更好地發(fā)揮政府作用，加快完善以財(cái)政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調(diào)控體系。特別在促進(jìn)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和收入分配方面，明確指出要“完善扶持創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策”，“完善以稅收、社會(huì)保障、轉(zhuǎn)移支付為主要手段的再分配調(diào)節(jié)機(jī)制，加大稅收調(diào)節(jié)力度”，“完善慈善捐助減免稅制度，支持慈善事業(yè)發(fā)揮扶貧濟(jì)困積極作用”。其實(shí)，關(guān)于加強(qiáng)稅收調(diào)控，“十二五”規(guī)劃綱要中也有不少論述，包括促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)創(chuàng)新，引導(dǎo)投資和消費(fèi)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)等多個(gè)方面的稅收政策支持。因此，如何構(gòu)建和完善稅收調(diào)控體系也是稅制改革不可或缺的內(nèi)容，這其中，自然會(huì)涉及諸多有針對(duì)性的減稅措施的設(shè)計(jì)與安排。此外，從稅改的動(dòng)態(tài)過(guò)程看，近幾年已經(jīng)出臺(tái)了不少具有減稅意義的改革措施，包括增值稅由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費(fèi)型的改革、提高個(gè)人所得稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)整稅率結(jié)構(gòu)、降低小企業(yè)稅負(fù)的措施等。這些都說(shuō)明，結(jié)構(gòu)性減稅仍將是本輪稅制改革的重要特點(diǎn)，而且是實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)定稅負(fù)”的重要保障。

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