關于穩(wěn)定稅負的幾點認識

　　黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，不僅確定了稅制改革的重點，而且原則性地提出要改革稅制，穩(wěn)定稅負。穩(wěn)定稅負何指？為何要穩(wěn)定稅負？如何穩(wěn)定稅負？

　　十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）對中國全面開展深化改革作出了明確部署，社會反響積極強烈。關于稅制改革，《決定》也不吝筆墨，不僅確定了稅制改革的重點，而且原則性地提出要“改革稅制、穩(wěn)定稅負”，引起專家和民眾的極大關注。如何理解“穩(wěn)定稅負”大家也是議論紛紛。筆者作為一名普通的稅收研究人員，也想談點看法，以拋磚引玉。

　　穩(wěn)定稅負，顧名思義，就是保持稅負不變。這里的稅負，當指宏觀稅負，現(xiàn)實中通常以稅收收入占國內生產(chǎn)總值（GDP）的比重或類似指標來反映。

　　把穩(wěn)定稅負作為稅制改革的原則或者目標，意味著本輪稅制改革，既不傾向于提高宏觀稅負，也不傾向于降低宏觀稅負。這與1994年稅制改革“提高兩個比重”（稅收收入占GDP的比重和中央稅收收入占全部稅收收入的比重）的目標相比，已有很大的不同?？梢哉f，這次稅改強調的是“穩(wěn)定兩個比重”——穩(wěn)定稅負、穩(wěn)定中央與地方的財力格局。

　　提出穩(wěn)定稅負旨在強調稅改將保持收入中性。當然，“穩(wěn)定”應是相對的，而不是絕對的固定不變。因為，實際的宏觀稅負受稅制（法定稅負）、經(jīng)濟狀況和征管效率等諸多因素的影響，產(chǎn)生波動是必然的。因此，穩(wěn)定稅負應是宏觀稅負在一定區(qū)間內的相對穩(wěn)定。

　　關于中國當前宏觀稅負水平是否適當問題，近年來學術界一直存在爭議，但有一點大家是有共識的，即一國宏觀稅負水平是否適當，不僅取決于其收入水平，更重要的還要看政府提供公共服務的水平。應該說，中國當前的宏觀稅負水平是否適當尚無定論。那為什么還要穩(wěn)定稅負？

　　筆者認為，穩(wěn)定稅負不僅是穩(wěn)定政府與市場分配關系的需要，更是防范稅收連續(xù)高速增長背后存在的財政風險的需要。自1997年以來，中國稅收收入增長速度一直快于GDP的增長速度，1997年~2011年稅收年平均增長18.6%，比GDP的現(xiàn)價增速高5.2個百分點；稅收彈性系數(shù)（即在現(xiàn)行的稅率和稅法下，稅收收入變動的百分比對國民收入變動的百分比的比值）始終大于1而且過高，1997年~2011年稅收彈性系數(shù)平均為1.39。同時，稅收收入的高增長支撐了財政支出的高增長，1997年~2011年財政支出年平均增長19.1%，高出稅收增長0.5個百分點。

　　高稅收彈性意味著經(jīng)濟的波動將導致稅收收入的更大波動：一方面，如果經(jīng)濟繼續(xù)保持穩(wěn)定增長，稅收連年超GDP增長的狀態(tài)是危險的，因為不斷上揚的宏觀稅負曲線是不可持續(xù)的；另一方面，如果經(jīng)濟增速出現(xiàn)下滑，稅收增速將下滑得更快。在財政支出連年高增長的態(tài)勢下，一旦稅收收入高增長不能為繼，由于財政支出的剛性，屆時財政風險將暴露無遺。2009年，受國際金融危機影響出現(xiàn)的GDP增速下滑和2012年以來經(jīng)濟呈現(xiàn)的增速趨緩，都造成了稅收增速更大幅度的回落。這說明現(xiàn)行稅制的高稅收彈性是不可持續(xù)的，存在巨大的財政風險。要規(guī)避這種財政風險，確保稅收的持續(xù)穩(wěn)定增長，根本之策就是降低稅收彈性，使稅收增長與經(jīng)濟增長基本保持同步，即保持宏觀稅負的總體穩(wěn)定。

　　提出穩(wěn)定稅負，有人擔心是否近年強調的“結構性減稅”政策有了變化？從《決定》部署的稅改內容看，似乎也是增稅措施居多：完善地方稅體系，消費稅、房地產(chǎn)稅、資源稅和環(huán)境保護費改稅等稅種的改革，都具有增稅效應；清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，感覺上也是以減少優(yōu)惠為主；個人所得稅改革可能會有一些減稅的措施調整，但從其占稅收總收入的比重2012年僅為5.8%和逐步提高直接稅比重的稅改要求看，減稅空間極其有限。比較明確的減稅改革，就是正在逐步推廣的以“營改增”為主要內容的增值稅改革。那么，我們該如何理解和實現(xiàn)穩(wěn)定稅負呢？

　　筆者認為，首先從邏輯上看，宏觀稅負持續(xù)上升的現(xiàn)實要求，實現(xiàn)穩(wěn)定稅負必須以減稅為前提。因此，穩(wěn)定稅負與結構性減稅兩者并不矛盾。相反，結構性減稅是實現(xiàn)穩(wěn)定稅負的必然選擇路徑。進一步說，要穩(wěn)定稅負，結構性減稅的力度還應進一步加大。其次從稅改內容上看，雖然具有增稅效應的改革措施比較多，但實際對收入的影響并不是很大。而以“營改增”為核心的增值稅改革則不同，增值稅、營業(yè)稅收入占全部稅收收入的一半還強，減稅效果無論從力度上還是廣度上都很可觀。再次從稅改的整體布局看，《決定》中規(guī)定的稅改內容只是未來7年（2014年~2020年）中，稅制的階段性改革的幾個重要方面，而不是全部。習近平總書記在《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中指出，《決定》“以改革為主線，突出全面深化改革新舉措，一般性舉措不寫，重復性舉措不寫，純屬發(fā)展性舉措不寫”。因此，稅制改革的內容不應理解為僅僅是《決定》中“關于完善稅制”小節(jié)中的論述，而應將其放在《決定》“全面改革、頂層設計”的高度和稅制改革不斷深化的過程中去全面理解。

　　譬如說，《決定》在強調發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用的同時，明確強調要更好地發(fā)揮政府作用，加快完善以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調控體系。特別在促進就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和收入分配方面，明確指出要“完善扶持創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策”，“完善以稅收、社會保障、轉移支付為主要手段的再分配調節(jié)機制，加大稅收調節(jié)力度”，“完善慈善捐助減免稅制度，支持慈善事業(yè)發(fā)揮扶貧濟困積極作用”。其實，關于加強稅收調控，“十二五”規(guī)劃綱要中也有不少論述，包括促進中小企業(yè)發(fā)展，鼓勵創(chuàng)新，引導投資和消費，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟等多個方面的稅收政策支持。因此，如何構建和完善稅收調控體系也是稅制改革不可或缺的內容，這其中，自然會涉及諸多有針對性的減稅措施的設計與安排。此外，從稅改的動態(tài)過程看，近幾年已經(jīng)出臺了不少具有減稅意義的改革措施，包括增值稅由生產(chǎn)型轉為消費型的改革、提高個人所得稅費用扣除標準和調整稅率結構、降低小企業(yè)稅負的措施等。這些都說明，結構性減稅仍將是本輪稅制改革的重要特點，而且是實現(xiàn)“穩(wěn)定稅負”的重要保障。

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