2014年將是稅收立法年。日前，國家發(fā)改委法規(guī)司行政復議處韋大樂處長介紹，全面落實十八屆三中全會提出的財稅體制改革方針，涉及一系列財稅立法和修法任務。2014年將新立3部法律，包括《房產(chǎn)稅法》、《環(huán)境保護稅法》和《期貨法》。按照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)關(guān)于“深化稅收制度改革”的要求，全面修訂《稅收征收管理法》、《個人所得稅法》;修訂《增值稅暫行條例》、《營業(yè)稅暫行條例》、《消費稅暫行條例》。
　　那么，2014年，我國立法和修法該如何推進?納稅人應重點關(guān)注哪些內(nèi)容?立法修法還存在哪些障礙?對此，《財會信報》記者采訪了業(yè)界專家。
　　三大流轉(zhuǎn)稅
　　“三稅”修訂正逢其時小規(guī)模納稅人或取消
　　我國現(xiàn)行的財稅體制，是在1994年分稅制改革的基礎上構(gòu)建而成的，稅制結(jié)構(gòu)特征以流轉(zhuǎn)稅為主體。而增值稅、消費稅和營業(yè)稅作為我國流轉(zhuǎn)稅的三個主要稅種，稅收收入占稅收總額比重接近三分之二，地位十分重要。
　　據(jù)韋大樂介紹，按照《決定》關(guān)于“深化稅收制度改革”的要求，2014年擬研究修訂《增值稅暫行條例》、《營業(yè)稅暫行條例》、《消費稅暫行條例》。
　　此次，選擇在“營改增”全面推進的背景下對“三稅”暫行條例進行修訂，在中央財經(jīng)大學稅務學院副院長張廣通看來，是必要的。因為，隨著改革的不斷深入，越來越多的第三產(chǎn)業(yè)稅目將納入增值稅的征收范圍。
　　“修訂的重點是增值稅和營業(yè)稅征收范圍的調(diào)整，不同行業(yè)進項稅抵扣的范圍界定，種類繁多的發(fā)票和票據(jù)的聯(lián)網(wǎng)認證，多檔稅率的適當減并，稅款解繳辦法的細化等。營業(yè)稅雖然隨著增值稅征稅范圍的擴大會逐漸萎縮，但不可能一下子就退出歷史舞臺;消費稅則要加大修訂力度，調(diào)整稅目稅率和計稅方法，以配合增值稅的中性特征，發(fā)揮特殊調(diào)節(jié)作用，引導綠色生產(chǎn)和綠色消費，倡導節(jié)儉、反對浪費。”張廣通在接受《財會信報》記者采訪時稱。
　　北京明稅律師事務所高級合伙人施志群在接受《財會信報》記者采訪時指出，“三稅”暫行條例修訂的關(guān)鍵點在于營業(yè)稅與增值稅銜接的問題、消費稅征稅環(huán)節(jié)調(diào)整的問題以及后續(xù)如何為“條例”上升為法律做好準備的問題。
　　施志群進一步指出，“營改增”開始后，多個行業(yè)從征收營業(yè)稅改為增值稅，不少舊有的政策雖然進行了調(diào)整，但依然存在諸多沖突或差異，需要從源頭上進行全面的清理。消費稅改革涉及多個層面，包括調(diào)整征收范圍、稅率、調(diào)整征收環(huán)節(jié)，以及由中央稅改為地方稅種等。若在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，將有部分在生產(chǎn)企業(yè)所在地征稅，若在批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收則因其分布，在涉及地征稅。
　　在修訂的原則上，施志群認為，應當充分考慮“營改增”的行業(yè)擴散進程的問題(留有余地，避免多次重復調(diào)整)、地方稅制重新構(gòu)建的問題等。
　　“隨著‘營改增’的不斷推進，未來在流轉(zhuǎn)稅領域里面，會從‘三稅定義’改為‘兩稅定義’，以后主要是增值稅和消費稅的問題。”多次參與財稅領域“立法”的中國財稅法學研究會會長、北京大學財經(jīng)法研究中心主任劉劍文在接受《財會信報》記者采訪時表示，營業(yè)稅被增值稅取代是一個時間的問題。
　　在增值稅方面，劉劍文還提到，增值稅涉及到一般納稅人和小規(guī)模納稅人，未來是不是還要堅持這種制度，或者取消小規(guī)模納稅人制度，也是需要探討的。
　　在消費稅方面，劉劍文認為，應該擴大征收范圍。比如在商店、飯店的消費，除了正常的普通消費外，其他消費可以考慮征收消費稅。征收可采取由消費提供者代扣代繳的方式。但也要達到一個起征點才可征收。
　　“當然不論是消費稅還是增值稅，都面臨著一個問題就是怎么來落實十八屆三中全會所提出的落實稅收法定原則。”劉劍文強調(diào)，在制度不斷地完善當中，要把行政法規(guī)上升到法律。
　　稅收征管法
　　突破部門信息孤島障礙是重中之重
　　《稅收征管法》是落實稅收實體法的重要保障，它的操作性非常強，對保護稅務機關(guān)的征稅權(quán)力、約束稅務機關(guān)的執(zhí)法行為、提高稅收管理和服務質(zhì)量、保護納稅人合法權(quán)益、打擊違法亂紀行為、規(guī)范稅企關(guān)系、進行國際稅收合作都有重要意義。
　　我國現(xiàn)行《稅收征管法》是在2001年修訂通過的，距今已達13載。當時社會和學界對稅收關(guān)系、稅收法治的理解存在一定的局限性，并且隨著時間的推移，該法中的很多制度安排、技術(shù)手段已經(jīng)不能適應當下經(jīng)濟的新發(fā)展和征管實踐的需要，其征管理念也未能體現(xiàn)保障納稅人權(quán)利的現(xiàn)代稅法精神。
　　張廣通介紹稱，《稅收征管法》雖已進行過多次修訂，這次面臨稅制改革的大好機遇，根據(jù)實際工作中出現(xiàn)的新情況新問題和新要求，及時啟動修訂工作是必要的。
　　2013年6月，國務院法制辦公布《稅收征收管理法修正案(征求意見稿)》，向社會各界征求意見，引發(fā)了激烈討論。例如，稅收行政復議的納稅前置條款是否應該修訂?誰有資格從事稅務代理業(yè)務?涉稅信息如何共享?對于這些相關(guān)議而未決的問題，在未來修訂中如何加以解決，仍是大眾關(guān)注的焦點。
　　復議前置的條款主要適用于稅企發(fā)生納稅爭議時，一般多為《稅務處理決定書》處理的事項。而行政法律之所以設置復議前置制度，其初始原因之一在于，部分具體行政行為具有較強的專業(yè)性(如稅收征管法、海關(guān)法等等)，法院對這些爭議性較強的問題往往難以在較短時間內(nèi)給出準確的裁決。
　　在施志群看來，隨著中國經(jīng)濟與法律的不斷進步發(fā)展，這樣的初衷已經(jīng)略顯滯后。在當前，只有允許納稅人自由選擇復議或訴訟，才能*5程度提高復議的公信力。在自由選擇模式下，只要復議機關(guān)獨立公正處理復議，憑借其程序優(yōu)勢，相比嚴格繁瑣的司法程序，復議的競爭優(yōu)勢依然很明顯。
　　施志群建議，相關(guān)條款或可修改為：“納稅人、扣繳義務人、納稅擔保人對稅務機關(guān)做出的具體行政行為不服時，可以依法申請行政復議或向人民法院起訴。”
　　張廣通指出，稅收行政復議的納稅前置條款是否應該修訂，這個問題的實質(zhì)是保護國家稅收利益避免流失優(yōu)先還是保護納稅人利益優(yōu)先的問題。
　　“我認為處處以國家利益優(yōu)先和處處以納稅人利益優(yōu)先都有弊病，先繳稅后復議肯定是把國家利益放在首位，但現(xiàn)在誰也不能保證基層稅務機關(guān)不亂收稅亂罰款，所以復議前置似乎更有利于約束地方稅務機關(guān)的違法亂紀行為。但作為變通措施，可以考慮讓納稅人就爭議稅款主罰款繳納一定的保證金，一旦矛盾解決，該補則補，該退則退，該追究誰的責任就追究誰的責任，這樣兩者就兼顧了。”張廣通表示。
　　在稅務代理問題上，受訪專家均表示應維護稅收服務市場的一個公平競爭的環(huán)境，創(chuàng)造一個雙贏、多贏的格局。
　　稅務代理是一個專業(yè)性很強的中介行業(yè)，注稅與注會、律師等中介行業(yè)的關(guān)系一直爭議不斷。對此，張廣通指出，都搞部門壟斷肯定不好，搞兼業(yè)經(jīng)營必觸動部門利益，這個問題需要從中介組織的設立權(quán)限和管理體制上去解決，官辦中介總會與主管部門有這樣那樣的利益瓜割，誰有權(quán)代理的問題就是一個政府體制改革的問題。
　　同時，張廣通還主張，政府和民間行業(yè)協(xié)會要兼顧，政府主要負責立法，營造公平競爭環(huán)境，對違法亂紀行為進行查處，行業(yè)協(xié)會則負責制定行業(yè)規(guī)范和自律規(guī)則，日常經(jīng)營行為由市場調(diào)節(jié)。
　　對于涉稅信息共享問題，業(yè)內(nèi)人士也多表示，這是稅務部門遇到的*5的工作阻力。“實際上，每年都會因信息不共享導致大量的稅款流失，造成某些行業(yè)或項目的實際稅負較大地低于名義稅負，損害了稅收的公平性。”潘洪新指出。
　　“由于涉稅信息復雜，稅務部門勢單力薄，取得信息困難重重，征管成本高昂，所以突破部門信息孤島的障礙是本次修訂《稅收征管法》的重中之重，許多稅制改革能否成功都有賴于信息共享平臺的建立。”張廣通認為，應以法律形式強化有關(guān)部門的協(xié)稅護稅責任，并對納稅人釋放逃稅無門、違法必究的信號。
　　對此，劉劍文也強調(diào)，在平衡國家稅收利益和納稅人的利益的同時，加強信息管理的制度化、法制化，協(xié)調(diào)行政機關(guān)之間的權(quán)利、義務和責任。
　　房地產(chǎn)稅
　　以立法為契機徹底清稅減費
　　房地產(chǎn)領域不僅稅費多，而且稅負很重。早在2008年全國“兩會”期間，就有十多位全國政協(xié)委員對某地樓盤進行稅費摸底并最終提交了《減少政府收費環(huán)節(jié)遏制房價上漲的建議》的提案，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，房地產(chǎn)稅費達五十余項，涉及25個部門，政府各種稅費占總房價的30%上下。
　　十八屆三中全會決定，要加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革。財政部部長樓繼偉表示，要加快房地產(chǎn)稅立法，減少房產(chǎn)建設和交易環(huán)節(jié)稅費，增加保有環(huán)節(jié)稅收，配套推進清費立稅。同時，國家發(fā)改委等部門也表示將加快“房產(chǎn)稅法”立法。由此可見，房地產(chǎn)稅立法已引起中央及相關(guān)部門的高度重視。
　　就目前來看，推進房地產(chǎn)稅立法的確迫在眉睫。在1986年頒布的《房產(chǎn)稅暫行條例》第五條中規(guī)定，個人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)，免納房產(chǎn)稅。但是，上海和重慶在試點房產(chǎn)稅時，卻對非營業(yè)用的房產(chǎn)、住宅征收房產(chǎn)稅，這從嚴格意義上來說，違背了《房產(chǎn)稅暫行條例》?，F(xiàn)行試點與規(guī)定出現(xiàn)了較大的差異。在這種情況下，房產(chǎn)稅的擴圍難以推進，只有為房產(chǎn)稅立法，才能打破僵局，房產(chǎn)稅的征收才順理成章。
　　對此，業(yè)界人士認為，“加快立法”在“適時推進改革”之前，這意味著“立法”將成為推動房產(chǎn)稅改革的重要路徑。應該以新立房產(chǎn)稅法為契機,徹底清稅減費。在立法中既要降低一些稅種的稅率，還要把重復征稅的稅種砍掉。
　　劉劍文表示，公眾說的房產(chǎn)稅只是房地產(chǎn)稅收體系的一個稅種，還應包括城鎮(zhèn)土地使用稅、增值稅、耕地占用稅，目前規(guī)范這4個稅種的都是行政法規(guī)，因此就要加快立法，使稅收法定原則在房地產(chǎn)稅收領域中得到落實。
　　施志群也表示，借新立房地產(chǎn)稅的契機，簡并相關(guān)稅種是一個趨勢，現(xiàn)有房地產(chǎn)稅費體系過于復雜，不利于行業(yè)的健康發(fā)展，稅收征管成本也過大。比如土地增值稅的清算問題，清算項目比例一直較小，這是一系列復雜的原因?qū)е碌?，而其中稅制管理的復雜性起了較大的作用。
　　施志群指出，在房地產(chǎn)稅立法中應關(guān)注以下三大問題：一是落實全國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。只有推進全國住房信息聯(lián)網(wǎng)，獲悉一人在不同城市擁有多套房屋避稅的情況，才能為房產(chǎn)稅的全面征收提供條件。二是合理的免稅空間關(guān)乎民生，應考慮各地經(jīng)濟水平和居民收入的差異性。三是征稅成本將是房地產(chǎn)稅的推進成功與否的決定性因素。征稅成本既包括稅務部門稅收征管中的各類直接投入和間接投入，也包括其他部門或個人為配合稅務機關(guān)征收而付出的相應成本。前者過大可能影響房產(chǎn)稅的財政意義，后者可能會導致一系列的稅收爭議甚至是社會問題。
　　潘洪新指出，房地產(chǎn)開發(fā)環(huán)節(jié)的土地增值稅要降、營業(yè)稅要只征一道，契稅要降，其他的各種收費更要降，特別是對那些*10基本住房的剛性購房者，有必要進行一些制度層面的調(diào)整。房地產(chǎn)稅制，在設計時一些理念可以調(diào)整一下，比如，從時間上均衡一下從取得到長期保有應承擔的稅負，減少一些重復項目，去掉一些收費項目。
　　談及房地產(chǎn)稅的“立法”過程，劉劍文指出，*9步很有可能是國務院下設的財政、稅務、住建等相關(guān)部門聯(lián)合起草一個房產(chǎn)稅法草案。這個草案應該是在已有的房產(chǎn)稅暫行條例、房產(chǎn)稅在上海和重慶的試點情況和大量調(diào)研、內(nèi)部征求意見的基礎上形成的。
　　2014年，房地產(chǎn)稅法能否出臺，我們拭目以待。但在業(yè)內(nèi)人士看來，不管房地產(chǎn)稅法怎么制定，都不應該只為一個“房產(chǎn)稅”立法，而應是為整個房地產(chǎn)稅立法。
　　環(huán)境保護稅
　　應做好環(huán)保與稅收的銜接
　　2013年，我國處在十面“霾”伏之中。霧霾波及25個省份，100多個大中型城市，全國平均霧霾天數(shù)達29.9天，創(chuàng)52年來之最。霧霾的大面積爆發(fā)，對我國環(huán)境問題敲響警鐘。稅收制度作為政府用以調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟生活的一種重要工具和手段，在保護環(huán)境方面發(fā)揮著越來越重要的作用。
　　目前，我國已開征的關(guān)有益于環(huán)境保護的稅種主要包括資源稅、消費稅、車船稅、城市維護建設稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅和企業(yè)所得稅。環(huán)境保護稅作為保護環(huán)境的一個重要稅種，其立法備受關(guān)注。據(jù)悉，環(huán)境保護稅法的制定將堅持使用資源付費和誰污染環(huán)境誰付費、誰受益誰補償原則。
　　“造成污染的原因是多方面的，治理也是多方面的綜合治理，財稅法是其中的一個重要著力點。”劉劍文表示。
　　在施志群看來，選擇防治任務重、技術(shù)標準比較成熟的稅目征收環(huán)境保護稅，逐步擴大征收范圍是一種較為穩(wěn)妥的漸進式改革，有利于環(huán)境保護稅的穩(wěn)定實施。
　　施志群認為，征收環(huán)境稅應處理好環(huán)保部門認定與稅務部門征管銜接的問題。稅務機關(guān)并沒有足夠的人力、物力、技術(shù)能力去全面組織、掌握二氧化碳排放、污染物排放等環(huán)境工作，無法獨立征收環(huán)境保護稅。而環(huán)保部門在排污費方面有長期征管經(jīng)驗，在污染排放檢測和標準核定方面具備技術(shù)優(yōu)勢。因此，做好環(huán)保與稅務的銜接工作，是環(huán)保稅法制定時需要解決的問題
　　“除此之外，還應處理好環(huán)保稅的分配和管理問題。即到底確定為中央稅、地方稅、還是中央和地方共享稅?”施志群說，之前的排污費主要由地方收取等，環(huán)境稅的替代性出臺，是否應注意政策的連續(xù)性;部分環(huán)境問題的跨區(qū)域性，比如近幾年來，霾天氣的頻繁出現(xiàn)，需要多地區(qū)政府共同進行，這些因素都影響著環(huán)保稅的分配和管理。
　　劉劍文指出，霧霾是全國性的事情，出臺《環(huán)境保護稅法》是必要的。環(huán)境稅立法過程中要逐步解決的問題主要有三個方面：一是環(huán)境保護稅法的制定范圍需要慎重考慮，二是環(huán)境保護法的立法目的和經(jīng)費使用應明確;三是對環(huán)境保護稅法中稅率的設計也需考慮多方面因素。
　　完善立法：財稅改革的優(yōu)選路徑
　　2014年，被寄予厚望的財稅改革年。在全面落實十八屆三中全會提出的財稅體制改革方針的大背景下，必將涉及一系列財稅立法和修法任務。
　　《決定》在黨的文件中*9次明確提出“落實稅收法定原則”，并將“完善立法”放在財稅體制改革總目標的首位。隨著改革的進一步深化，我們更加認識到，立法不僅是改革的制度目標和結(jié)果保障，而且也是改革的優(yōu)選路徑。正如業(yè)內(nèi)專家所言，法治作為一種規(guī)則的治理模式，能夠*5限度地表達民情、反映民意、匯聚民智，最為廣泛地統(tǒng)合分歧、贏得理解、凝聚共識，最為有效地增強改革成果的權(quán)威性、科學性與可接納度。