2015年6月10日，國務(wù)院法制辦公布了由財(cái)政部、稅務(wù)總局、環(huán)保部聯(lián)合起草的《環(huán)境保護(hù)稅法(征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)，向全社會公開征求意見。今年，財(cái)政部等相關(guān)部門根據(jù)去年的征求意見進(jìn)一步修改之后形成了新草案，再度報(bào)送國務(wù)院。
按照全國人大常委會公布的2016年立法工作計(jì)劃，《征求意見稿》本應(yīng)在6月進(jìn)行審議?，F(xiàn)已進(jìn)入7月中旬還未審議，不過，據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，“如不出意外，應(yīng)該會在8月份提交全國人大審議。”
《征求意見稿》征求了哪些意見，采納了哪些建議，目前不得而知。但業(yè)界當(dāng)前對《征求意見稿》仍存爭議，征收范圍如何設(shè)定?稅收款項(xiàng)如何使用?地方立方權(quán)應(yīng)由誰行使?……
 
爭議一
征稅范圍僅定為污染物排放還是應(yīng)拓寬?
《征求意見稿》的立法初衷旨在推動環(huán)境保護(hù)“費(fèi)改稅”，即將原來的排污費(fèi)以開征稅種的形式征收，本著稅收法定的原則制定環(huán)保稅法。根據(jù)《征求意見稿》，環(huán)保稅的征收范圍目前確定為應(yīng)稅污染物，具體包括大氣污染物、水污染物、固體廢物、建筑施工噪聲和工業(yè)噪聲以及其他污染物。排污費(fèi)的征收對象是污水、廢氣、固體廢物及危險(xiǎn)廢物、噪聲。由此可以看出，環(huán)保稅和排污費(fèi)的征收范圍基本一致，略有調(diào)整和變化。業(yè)界有觀點(diǎn)認(rèn)為，環(huán)保稅只是進(jìn)行了排污費(fèi)改稅，與實(shí)際意義上的環(huán)境保護(hù)的范圍并不一致。因此，將該稅種稱為“排污稅”更合適。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)將污染物排放之外的其他征收對象納入征收范圍，至少還應(yīng)包括二氧化碳排放、污染產(chǎn)品、生態(tài)破壞行為等。
中國財(cái)稅法學(xué)研究會副會長、中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文表示，最廣義上，具有環(huán)保功能的稅種包括對各種環(huán)境不友好行為課征的稅收，例如對污染物排放行為、特種污染產(chǎn)品、環(huán)境資源開采利用、碳排放等，但我國目前的消費(fèi)稅、資源稅等稅種已經(jīng)在發(fā)揮環(huán)保作用，從稅制體系優(yōu)化上看，很難也不應(yīng)當(dāng)統(tǒng)統(tǒng)歸入獨(dú)立環(huán)保稅。從改革的漸進(jìn)性考慮，《征求意見稿》只是將“直接向環(huán)境排放大氣污染物、水污染物、固體廢物、噪聲等應(yīng)稅污染物納入征稅范圍，其短期內(nèi)的重要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)費(fèi)改稅，似乎法律的名稱用“污染稅”或“排污稅”更加符合其征收范圍。但從未來改革方向來看，在應(yīng)對全球氣候變化的大背景下，碳稅是遲早要開征的。而CO2顯然不屬于污染物，如果使用“污染稅”或“排污稅”的名稱，屆時(shí)開征碳稅就只能作為新稅種單獨(dú)立法了。另外，隨著消費(fèi)稅、資源稅等改革，一些污染產(chǎn)品或資源開采，也可考慮調(diào)整到獨(dú)立環(huán)境稅中。
施正文提出，為了增強(qiáng)擬開征的環(huán)境稅的覆蓋范圍，更好地統(tǒng)籌環(huán)境稅收體系，減少開征新稅種面臨的阻力，為未來改革留下立法空間，更好地突顯獨(dú)立環(huán)境稅的環(huán)保引導(dǎo)理念，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“環(huán)境保護(hù)稅”或“環(huán)境稅”的名稱。并且應(yīng)當(dāng)在環(huán)保稅法中，對未來擬擴(kuò)大的征稅范圍作出宣示性規(guī)定，為未來改革提供立法依據(jù)。他建議在《環(huán)保稅法(征求意見稿)》第二條中增加規(guī)定第二款“對CO2等的征稅，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況，通過修訂本法的方式來規(guī)定”。
另有專業(yè)人士也認(rèn)為，環(huán)保稅的征收范圍雖沒有必要設(shè)計(jì)的過大，但目前只限于污染物排放的征收范圍還是偏窄，有必要根據(jù)國內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要適度擴(kuò)大環(huán)保稅的征收范圍。該人士建議，首先應(yīng)保留對二氧化碳排放征稅的規(guī)定。此次環(huán)保稅法中沒有對二氧化碳進(jìn)行征收的主要原因是目前對開征碳稅還存在爭議。但可以在其中保留對二氧化碳排放征收的相關(guān)條款，為幾年后開征碳稅留下法律依據(jù)，避免單獨(dú)進(jìn)行碳稅立法的難度。
其次，將揮發(fā)性有機(jī)物(VOCs)納入征收范圍。揮發(fā)性有機(jī)物是造成我過大氣霧霾問題的重要因素，對VOCs的征稅也屬于大氣污染防治中的重要內(nèi)容。
再次，繼續(xù)對目標(biāo)難以納入征收范圍的污染物排放征收排污費(fèi)。環(huán)保稅的實(shí)施并不是全面取消排污費(fèi)制度，考慮到排污費(fèi)在制度制定方面的靈活性和修改稅法的難度，可考慮允許對未來出現(xiàn)的新的污染武繼續(xù)征收排污費(fèi)，相當(dāng)于進(jìn)行政策試點(diǎn)，通過實(shí)踐完善相關(guān)制度后再納入環(huán)保稅的征收范圍。
爭議二
環(huán)保稅收入應(yīng)?？顚Ｓ眠€是納入財(cái)政預(yù)算?
環(huán)境保護(hù)稅屬于特別目的稅，以直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者為納稅人，目的在于保護(hù)和改善環(huán)境，促進(jìn)社會節(jié)能減排，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)教授丁蕓認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)稅的稅款使用應(yīng)與其目的相對應(yīng)。但《征求意見稿》第二十八條規(guī)定，“本法施行后，對依照本法規(guī)定征收環(huán)境保護(hù)稅的，不再征收排污費(fèi)。原由排污費(fèi)安排的支出納入財(cái)政預(yù)算安排。”在稅款使用方面，與《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》規(guī)定的專款專用模式顯著不同，《征求意見稿》中采取了收支分離的模式。根據(jù)上述規(guī)定，將原來由排污費(fèi)實(shí)現(xiàn)的財(cái)政支出改由整體財(cái)政來支持。這種收支分離模式，無法體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)稅的特殊目的稅性質(zhì)。
關(guān)于環(huán)境保護(hù)稅的收入是統(tǒng)一納入財(cái)政預(yù)算還是?？顚Ｓ?，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授丁蕓關(guān)注到，在《征求意見稿》中，未具體規(guī)定環(huán)境保護(hù)稅的收入的使用方法。環(huán)境保護(hù)稅屬于特殊目的稅，與原排污費(fèi)制度極為相似。排污費(fèi)是應(yīng)用?？顚Ｓ玫氖褂弥贫取２⑶?，在OECD國家及美國等發(fā)達(dá)國家，環(huán)境稅大部分是?？顚Ｓ玫姆峙渲贫?。首先，排污費(fèi)改稅的過程中，稅收收入從環(huán)保部門轉(zhuǎn)移到稅務(wù)部門，?？顚Ｓ玫姆峙渲贫饶苡行Ы鉀Q部門間的銜接問題。其次，由于污染具有區(qū)域外溢性的特征，因此，她認(rèn)為，應(yīng)將環(huán)境保護(hù)稅設(shè)為中央地方共享稅。尤其是營改增后，地方政府的收入來源減少，對土地等具有較強(qiáng)的依賴性開征環(huán)境保護(hù)稅后，如果將其身為共享稅，地方占較大比例，那么不僅可以增加地方政府的財(cái)政收入，還能夠調(diào)動環(huán)境保護(hù)稅在地方征收的積極性。
丁蕓同時(shí)表示，當(dāng)然，將環(huán)保稅稅收收入專款專用，是一種過渡性措施。其有利有弊，優(yōu)勢在于易于被納稅人接受，降低稅收痛感，有利于保護(hù)環(huán)境。但是，專款專用在長期運(yùn)行過程中，妨礙政府優(yōu)化財(cái)政資金支出結(jié)構(gòu)，降低資源配置效率。結(jié)合我國實(shí)際國情，我國環(huán)保稅屬于初期階段，環(huán)保資金緊缺，專款專用有利于籌集環(huán)保資金。在環(huán)境保護(hù)稅以后的發(fā)展階段可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)?shù)母母?、修正和完善。在分稅制改革的條件下，環(huán)境保護(hù)稅應(yīng)作為中央地方共享稅，環(huán)境保護(hù)收入應(yīng)在國稅和地稅之間合理分配。分配比例應(yīng)地方收入占較大比例，具體比例可以為3:7。這種分配方式有利于調(diào)動地方政府治理污染的積極性。
丁蕓進(jìn)一步解釋，在我國環(huán)境污染日趨嚴(yán)重的情況下，環(huán)保稅采取?？顚Ｓ玫姆峙渲贫?，不僅能夠保證與排污費(fèi)制度的銜接，而且有利于保障治理污染的資金的穩(wěn)定。?？顚Ｓ镁哂袃煞N模式，分別是稅款收支的專用賬戶和專門的基金制度。專門基金的分配方式在我國應(yīng)用很少，因此，環(huán)境保護(hù)稅法采取稅款收支的專用賬戶較好，可以保證實(shí)現(xiàn)專款專用。排污費(fèi)的收入專款專用的利用率在逐年上升，但是，仍存在浪費(fèi)現(xiàn)象。在環(huán)境保護(hù)稅的收入使用過程中應(yīng)加以注意，并采取有效措施保證?？顚Ｓ玫捻樌麑?shí)施。
而中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院教授白彥鋒則認(rèn)為，環(huán)保稅的稅收入應(yīng)納入一般公共預(yù)算、統(tǒng)籌使用。他認(rèn)為，環(huán)保稅?？顚Ｓ煤芸赡軐?dǎo)致環(huán)保稅自身封閉運(yùn)行，同時(shí)也會對一般公共預(yù)算造成肢解，導(dǎo)致預(yù)算碎片化，形成預(yù)算管理中的“國中之國”。2003年至2013年間，我國累計(jì)征收的排污費(fèi)收入也只有1 700多億元，這樣的規(guī)模顯然難以支撐我國推進(jìn)環(huán)保事業(yè)的發(fā)展需要。更為重要的是，黨的十八屆三中全會指出，要“清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式。”環(huán)保稅稅收收入?？顚Ｓ茫瑢诡A(yù)算失去靈活性，同時(shí)也不利于保證環(huán)保事業(yè)的投入和發(fā)展。
爭議三
地方立法權(quán)應(yīng)由地方人大行使還是地方政府行使?
《征求意見稿》第四條規(guī)定，“環(huán)境保護(hù)稅的稅目、稅額，依照本法所附《環(huán)境保護(hù)稅稅目稅額表》執(zhí)行。省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以統(tǒng)籌考慮本地區(qū)環(huán)境承載能力、污染排放現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)發(fā)展目標(biāo)要求，在《環(huán)境保護(hù)稅稅目稅額表》規(guī)定的稅額標(biāo)準(zhǔn)上適當(dāng)上浮應(yīng)稅污染物的適用稅額，并報(bào)國務(wù)院備案。“
第七條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)本地區(qū)污染物減排的特殊需要，增加同一排放口征收環(huán)境保護(hù)稅的應(yīng)稅污染物種類數(shù)。“
第十二條規(guī)定，“納稅人排放應(yīng)稅大氣污染物和水污染物的濃度值低于國家或者地方規(guī)定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)50%以上，且未超過污染物排放總量控制指標(biāo)的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定在一定期限內(nèi)減半征收環(huán)境保護(hù)稅。“
對此，施正文指出，新修訂的《立法法》規(guī)定，“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能制定法律。環(huán)保稅法是中央提出落實(shí)稅收法定原則和《立法法》修訂通過后，擬制定的*9部稅法，能否堅(jiān)持稅收法定原則為全社會所高度關(guān)注并具有重要的引導(dǎo)意義。但環(huán)保問題也具有較強(qiáng)的地方性，我國地方政府的基本職能之一是環(huán)境保護(hù)，為了統(tǒng)籌考慮各地區(qū)環(huán)境承載能力、污染排放現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)發(fā)展目標(biāo)要求，發(fā)揮地方政府治理環(huán)境的積極性，也應(yīng)當(dāng)賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)限。
施正文認(rèn)為，解決兩者沖突的基本指導(dǎo)思想應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持稅收法定原則的前提下，通過授權(quán)立法賦予地方適當(dāng)權(quán)限，以促進(jìn)各地因地制宜制定實(shí)施細(xì)則。
一是應(yīng)當(dāng)遵循有限授權(quán)原則。根據(jù)《立法法》關(guān)于授權(quán)立法的規(guī)定，環(huán)保稅的稅收基本要素及其基準(zhǔn)水平(范圍)應(yīng)當(dāng)由法律來規(guī)定，不得授權(quán)地方行使，即只能有限授權(quán)，不得空白授權(quán)?！董h(huán)保稅法(征求意見稿)》第四條第二款授權(quán)地方行使稅額上浮的權(quán)力，但沒有上浮幅度的限制，存在授權(quán)過大的問題。稅額(稅率)是最核心的稅收要素，只能由法律規(guī)定。為防止地方政府不當(dāng)追求環(huán)保稅的收入功能，防止利用稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁妨礙地區(qū)間公平競爭，建議將稅額上浮限制在標(biāo)準(zhǔn)稅額1倍以內(nèi)?！董h(huán)保稅法(征求意見稿)》第七條第三款關(guān)于授權(quán)地方增加征收應(yīng)稅污染物種類數(shù)的規(guī)定，雖然能夠有助于地方因地制宜加大排污治理力度，但也存在授權(quán)、裁量過大的問題，建議授權(quán)地方增加征收的應(yīng)稅污染物種類數(shù)不超過3項(xiàng)。
二是應(yīng)當(dāng)由地方人大而不是地方政府來行使地方稅收立法權(quán)。按照稅收法定原則，地方稅收立法權(quán)應(yīng)當(dāng)由地方人大行使(其制定的法律文件為“地方性法規(guī)”)，不得由地方政府來行使(其制定的法律文件為“地方規(guī)章”)?！董h(huán)保稅法(征求意見稿)》第四條、第七條、第十二條規(guī)定的授權(quán)事項(xiàng)，都是關(guān)于稅率、征稅范圍、稅收優(yōu)惠等稅收要素，在授權(quán)立法的情況下應(yīng)當(dāng)由地方人大行使，因此，建議將上述條文中的“省、自治區(qū)、直轄市人民政府”，修改為“省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常務(wù)委員會”。但對于不涉及稅收基本要素的具體征收管理程序問題，可以授權(quán)省級政府規(guī)定，因此《環(huán)保稅法(征求意見稿)》第二十五條的規(guī)定是合適的。
丁蕓表達(dá)了同樣的觀點(diǎn)。她認(rèn)為，根據(jù)稅收法定原則，地方稅收立法權(quán)應(yīng)當(dāng)由地方人大行使，不得由地方政府來行使?！墩髑笠庖姼濉分?，涉及稅收基本要素的征管程序，均規(guī)定由地方政府行使，此規(guī)定與稅收法定原則相悖;此外，《征求意見稿》中，授權(quán)地方增加征收應(yīng)稅污染物種類的規(guī)定，并且沒有對稅額上浮額度進(jìn)行具體規(guī)定。該規(guī)定雖有助于地方因地制宜加大排污治理力度，但存在授權(quán)、裁量過大的問題，容易造成地方政府國語追求環(huán)保稅的收入功能，利用稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁妨礙地區(qū)間公平競爭。
丁蕓提醒，污染具有區(qū)域外溢性。環(huán)境污染的區(qū)域外溢性會使得一個(gè)地區(qū)因享受環(huán)保稅的稅收優(yōu)惠而可能加重其相鄰地區(qū)的環(huán)境污染程度;一個(gè)地區(qū)因設(shè)定較高的環(huán)保目標(biāo)加重自身的稅收負(fù)擔(dān)和提高當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量的同時(shí)給相鄰地區(qū)帶來外溢的環(huán)境利益。稅收征管過程中，要充分考慮環(huán)境污染的區(qū)域外溢性，適度限制利害關(guān)系方的地方政府的稅收調(diào)整權(quán)。因此，授權(quán)過大，地方政府自由裁量權(quán)過大容易引起因環(huán)境污染的區(qū)域外溢性而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)扭曲問題，甚至造成稅收惡性競爭。
本文來源：財(cái)會信報(bào)；作者：滕娟