近期中國注冊會計師協(xié)會發(fā)布的《會計師事務所財政支出績效評價業(yè)務指引》(下稱《指引》)，為會計師事務所在財政支出績效評價業(yè)務的承接、組織實施、報告撰寫、質(zhì)量控制等方面做出了技術性指導，起到“指南針”作用。
這也意味著，會計師事務所在參與政府部門財政支出績效評價工作時，不僅有各級政府的規(guī)范性文件在政策與價值導向方面的指引，而且也有行業(yè)內(nèi)技術層面的指引。
第三方機構參與評價是大勢所趨
作為預算管理體制改革的一部分，我國政府及財政部門十分重視預算績效管理體系的制度設計。2009年到2015年間，我國相關部門先后發(fā)布了《關于進一步推進中央部門預算項目支出績效評價試點工作的通知》《財政支出績效評價管理暫行辦法》《預算績效評價共性指標體系框架》等，為各地各部門開展財政支出績效評價工作提供了依據(jù)和參考。2015年1月1日開始實施的新《預算法》，把“績效”理念貫穿其中，使我國財政支出績效評價工作走上了有法可依的良性軌道。
財政支出績效評價是指財政部門和預算部門根據(jù)設定的績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對財政支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性及財政資金結構規(guī)模、資金管理辦法及項目執(zhí)行單位、對資金完成情況、該項實施的成績、經(jīng)濟發(fā)展推動力進行客觀、公正的評價。
隨著政府公共服務職能逐步轉(zhuǎn)換、財政支出規(guī)模逐年擴大及信息公開力度不斷加大，我國財政支出績效評價工作意義重大。而第三方機構參與財政支出績效評價，既是我國推動政府職能轉(zhuǎn)型、完善國家治理體系的具體表現(xiàn)，也在預算績效管理的制度設計中有所體現(xiàn)。黨的十八屆三中全會提出，適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔;推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買?！额A算績效管理工作規(guī)劃(2012-2015年)》也強調(diào)，要探索引入第三方評價，建立中央、省、市三級符合預算績效管理工作需要的社會中介機構庫，加強對包括會計師事務所、資產(chǎn)評估、行業(yè)咨詢等機構在內(nèi)的社會中介力量的引導和培訓，強化管理和規(guī)范。
然而，財政支出績效評價是伴隨我國預算管理體制改革進程而出現(xiàn)的新生事物，以會計師事務所為代表的第三方機構參與財政支出績效評價還需要進一步探索。
會計師事務所如何參與到政府管理活動中去、如何融入政府績效管理工作之中、應從哪些方面進行提升才能符合財政支出績效評價工作的價值導向與政策要求等，這些問題既處在政府政策與制度規(guī)定之外，也是單個會計師事務所難以解決的。這就需要把各會計師事務所的力量組織起來，利用行業(yè)資源，協(xié)同解決會計師事務所參與財政支出績效評價遇到的共性問題。從這個意義上說，上述《指引》的出臺，標志著行業(yè)協(xié)會在指導會計師事務所參與財政支出績效評價工作中邁出了重要一步。
事務所應引入更科學的評價方法
總體來說，目前，會計師事務所在參與財政支出績效評價業(yè)務中還面臨諸多挑戰(zhàn)。
比如，事務所應在績效評價工作中轉(zhuǎn)變其從事審計業(yè)務所形成的思維定式。會計師事務所的傳統(tǒng)業(yè)務以審計為主，在承接財政支出績效評價業(yè)務中，長期的財務審計工作的思維方式會影響他們在績效評價工作中的方式與方法。如果只按審計的思維方式與工作習慣來承接財政支出項目績效評價工作，則容易只對財務管理方面過于關注而忽視績效資料的分析與評判。
同時，事務所應提升其對政府公共政策的把握能力。財政資金的使用有多元化的監(jiān)督主體。各主體的側重點有所不同。
如人大對預算資金的監(jiān)督主要集中于宏觀層面，重點關注資金支出方向。審計部門的監(jiān)督主要集中于資金使用過程，重點關注資金支出的合規(guī)性。財政部門的預算績效管理主要集中于資金使用的效果與效益，重點關注資金支出的績效。符合政府的公共政策目標，符合經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需求，符合公共財政的功能定位，是財政資金支出績效得以實現(xiàn)的前提。財政支出形式上是“花錢”，實質(zhì)上是政府以財政支出來執(zhí)行政策并實現(xiàn)政策目標。財政支出績效評價很大程度上是對政策績效的評價。作為多年從事財務審計工作的執(zhí)業(yè)人員，應進一步加強在公共政策方面的把握能力。
此外，事務所應在績效評價工作中引入更加科學的方式與方法。當前，財政支出績效評價的方式與方法仍需在實際工作中不斷探索創(chuàng)新，創(chuàng)新方向是引入新型的評估方式方法和完善現(xiàn)有的評估方式方法。從現(xiàn)實來看，會計師事務所從業(yè)人員在財務管理與審計方面的技術相當熟練，但對現(xiàn)代經(jīng)濟學與管理學中的數(shù)理與統(tǒng)計分析方法的應用，則還需要不斷學習與提高。未來，預算績效管理中引入更為科學和前沿的評價方法是大勢所趨。會計師事務所從業(yè)人員如何補上這一課，也是未來行業(yè)面臨的現(xiàn)實課題。
《指引》將為事務所“答疑解惑”
面對挑戰(zhàn)，上述《指引》的出臺是事務所盼望已久的，有助于會計師事務所更加深入地了解財政支出績效評價工作，并跳出審計的業(yè)務框架，認識和從事財政支出績效評價工作。
上述《指引》對財政支出績效評價業(yè)務進行了比較全面和到位的表述，從社會組織的視角對政府的價值導向與政策規(guī)定加以準確把握。通過《指引》，注冊會計師行業(yè)從業(yè)人員能夠大概了解財政支出績效評價工作的要求，提升對財政支出績效評價業(yè)務本質(zhì)與內(nèi)涵的把握，進而組織實施績效評價工作，得出符合委托方要求的評價結論與報告。
另外，相關單位應基于《指引》積極開展政策與實務方面的培訓，有效提升從業(yè)人員的政策把握能力。
對于會計師事務所從事財政支出績效評價業(yè)務的發(fā)展來說，《指引》出臺是重要的一步。圍繞《指引》的推廣與應用還有大量的工作要做。對從業(yè)人員進行政策與實務方面的培訓就是其中關鍵的一環(huán)。而培訓的內(nèi)容應從文件本身向績效評價的政策與實務方面拓展，如聘請業(yè)內(nèi)專家就政府的相關政策對從業(yè)人員進行講解與培訓，以案例分析或?qū)嵉卣{(diào)研的方式對從業(yè)人員進行實務方面的培訓，搭建平臺供從業(yè)人員就相關業(yè)務開展經(jīng)驗交流等。
值得一提的是，上述《指引》是關于質(zhì)量控制方面的指引，有助于提升財政支出績效評價業(yè)務本身的“績效”。
財政支出績效評價是一個“主觀見諸客觀”的過程。預算管理單位(評價主體)與預算執(zhí)行單位(評價客體)之間存在著信息不對稱的現(xiàn)象。這意味著評價是具有相當難度和復雜性的。為了保證評價結果客觀可信，提高評價質(zhì)量的要求合情合理。上述《指引》明確，會計師事務所應根據(jù)《質(zhì)量控制準則第5101號———會計師事務所對執(zhí)行財務報表審計和審閱、其他鑒證和相關服務業(yè)務實施的質(zhì)量控制》的規(guī)定，完成績效評價工作。其關于評價人員的招聘、任務分派、職業(yè)發(fā)展、培訓、業(yè)績考核等方面的指引，也為績效評價的質(zhì)量控制提供了技術支持。
本文來源：中國會計報；作者：張欣