3月16日，十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議表決通過的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》，將加快煤層氣開發(fā)放在了突出地位。這不僅是安全生產(chǎn)、構(gòu)建本質(zhì)安全型煤礦的需要，也是能源革命的需要，在提高能源利用效率、清潔低碳、減少排放、維護(hù)國(guó)家能源安全，特別是天然氣安全等方面都發(fā)揮著重要作用。
然而，目前煤層氣產(chǎn)業(yè)卻存在產(chǎn)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上規(guī)劃，上游投資嚴(yán)重不足，非法侵權(quán)現(xiàn)象叢生等亂象，深度阻礙了這一產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，歸根到底，都是我們的體制機(jī)制出了問題。
放眼“十三五”及更長(zhǎng)時(shí)期，煤層氣開發(fā)利用都需要牢固樹立和貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，不斷提高發(fā)展質(zhì)量、發(fā)展水平。通過實(shí)踐新發(fā)展理念，努力實(shí)現(xiàn)《煤層氣勘探開發(fā)行動(dòng)計(jì)劃》確定的2020年煤層氣產(chǎn)量達(dá)到400億立方米（其中地面開發(fā)200億立方米）的戰(zhàn)略目標(biāo)。
發(fā)展基礎(chǔ)：到底怎么樣？
資源量巨大。煤層氣是賦存在煤層及其圍巖中的，以吸附或游離狀態(tài)存在的，以甲烷為主要成分的非常規(guī)天然氣。按照新一輪資源評(píng)價(jià)，我國(guó)2000米以淺的煤層氣資源量約為36.81萬億立方米，相當(dāng)于490億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，排世界第三位。如果將評(píng)價(jià)范圍擴(kuò)大到3500米以淺，煤層氣資源量還有大幅度增加。資源量超過1萬億立方米的盆地將近10個(gè)。
開發(fā)利用較早。1957年我國(guó)就組織過煤層氣地面開采試驗(yàn)。上世紀(jì)70年代、80年代都進(jìn)行過進(jìn)一步探索。進(jìn)入90年代，在黨中央、國(guó)務(wù)院的重視和推動(dòng)下，煤層氣開發(fā)利用全面啟動(dòng)，并寫進(jìn)了《礦產(chǎn)資源法》及相關(guān)條例。“十一五”以來，煤層氣開發(fā)利用已經(jīng)編制、實(shí)施了兩個(gè)“五年規(guī)劃”。
技術(shù)解決較好。經(jīng)過20多年的不斷探索，在借鑒北美中介煤優(yōu)勢(shì)論、低階煤富集論的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)煤層氣資源情況和地質(zhì)特點(diǎn)，我國(guó)煤層氣富集理論實(shí)現(xiàn)重大創(chuàng)新，提出并實(shí)踐證明了高階煤優(yōu)勢(shì)論。863計(jì)劃、973計(jì)劃和《大型油氣田及煤層氣開發(fā)》國(guó)家重大科技專項(xiàng)等項(xiàng)目，較好地推動(dòng)了煤層氣科學(xué)技術(shù)發(fā)展。經(jīng)過潘河煤層氣國(guó)家示范工程等項(xiàng)目的反復(fù)實(shí)踐，已經(jīng)形成了較為成熟的5項(xiàng)成套技術(shù)，并獲得了國(guó)家能源科技進(jìn)步一等獎(jiǎng)。2014年以來，潘莊區(qū)塊水平井負(fù)壓抽采獲得成功，煤層氣開發(fā)技術(shù)取得新進(jìn)展。
成立國(guó)家公司。為加快煤層氣和煤礦瓦斯開發(fā)利用，參照石油天然氣一級(jí)礦權(quán)管理、國(guó)家石油公司負(fù)責(zé)開發(fā)模式，1996年年初，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立了中聯(lián)煤層氣有限責(zé)任公司（下稱中聯(lián)公司），并修改了《陸上石油對(duì)外合作條例》，賦予國(guó)家煤層氣公司權(quán)利，享有對(duì)外合作專營(yíng)權(quán)。在世界范圍內(nèi)，組建國(guó)家公司開發(fā)煤層氣的先例，至今都不多見。
非公經(jīng)濟(jì)參與。我國(guó)石油天然氣行業(yè)，煤層氣是最早對(duì)非公經(jīng)濟(jì)開放的產(chǎn)業(yè)。煤層氣地質(zhì)研究、規(guī)劃設(shè)計(jì)、咨詢論證、政策研究和物探、鉆井、壓裂、排采、保運(yùn)、管道運(yùn)輸、市場(chǎng)開發(fā)等環(huán)節(jié)全面對(duì)非公經(jīng)濟(jì)開放，非公有制企業(yè)還獲得了煤層氣探礦權(quán)。近年來，已有多家煤層氣開發(fā)企業(yè)成功改制上市。
實(shí)現(xiàn)商業(yè)開發(fā)。2005年國(guó)家發(fā)展改革委批準(zhǔn)設(shè)立潘河煤層氣開發(fā)國(guó)家示范工程以來，煤層氣勘探、開發(fā)、生產(chǎn)、市場(chǎng)等領(lǐng)域相繼獲得突破，2009年10月，潘河煤層氣國(guó)家示范工程全面投產(chǎn)，標(biāo)志著煤層氣進(jìn)入商業(yè)開發(fā)階段。時(shí)任中聯(lián)煤層氣公司董事長(zhǎng)孫茂遠(yuǎn)感慨，“煤層氣產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)了華麗轉(zhuǎn)身”。2009年以來，潘莊、鄭莊、樊莊等一批煤層氣項(xiàng)目相繼進(jìn)入商業(yè)開發(fā)。2015年全國(guó)煤層氣產(chǎn)量達(dá)到44.25億立方米。
踟躕不前：到底怎么了？
目標(biāo)連續(xù)落空。煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用“十一五”規(guī)劃產(chǎn)量目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)，曾引起多方面關(guān)注。“十二五”規(guī)劃煤層氣產(chǎn)量300億立方米，其中地面開發(fā)160億立方米。2015年全國(guó)煤層氣產(chǎn)量約為44.25億立方米，僅為規(guī)劃目標(biāo)的28%左右，規(guī)劃目標(biāo)落空率高達(dá)70%以上。煤層氣規(guī)劃目標(biāo)繼續(xù)落空的消息，再度成為媒體和各界高度關(guān)注、熱烈討論的焦點(diǎn)。
投資嚴(yán)重不足。2015年全國(guó)新增煤層氣井?dāng)?shù)只有幾百口，實(shí)際上已經(jīng)陷入了嚴(yán)重停滯。這種停滯的必然結(jié)果就是煤層氣規(guī)劃目標(biāo)落空。煤層氣鉆井停滯的直接原因是投資不足，從勘探、到開發(fā)，再到儲(chǔ)運(yùn)等環(huán)節(jié)，煤層氣投資出現(xiàn)了全面不足。不僅是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)對(duì)煤層氣投資不活躍，外資企業(yè)紛紛撤出或暫緩煤層氣投資，就連國(guó)家煤層氣公司，也大幅削減了煤層氣投資。
非法侵權(quán)糾纏。2007年以前曾出現(xiàn)過對(duì)煤層氣的非法侵權(quán)現(xiàn)象，經(jīng)國(guó)土資源部的整治，這一現(xiàn)象得到緩解。但是2009年潘河煤層氣國(guó)家示范工程商業(yè)投產(chǎn)的消息，刺激了相關(guān)地方和企業(yè)的神經(jīng)，新一輪對(duì)煤層氣非法侵權(quán)卷土而來，源起山西、蔓延全國(guó)。據(jù)報(bào)道，山西晉城一些煤炭企業(yè)，公然進(jìn)入他人依法持有煤層氣礦權(quán)的區(qū)域，部署、實(shí)施100多口煤層氣開發(fā)井，組織煤層氣開發(fā)、生產(chǎn)和銷售。殼牌公司退出石樓北區(qū)塊煤層氣合作開發(fā)等，都與非法侵害煤層氣礦權(quán)有著密切的聯(lián)系。據(jù)專家分析，非法侵權(quán)已經(jīng)成為制約煤層氣健康發(fā)展的突出問題。
礦權(quán)制約明顯。截止2015年年底，全國(guó)煤層氣探礦權(quán)、采礦權(quán)的總面積不足5萬平方公里，與石油天然氣、煤炭的礦權(quán)面積都不可同日而語。2013年國(guó)務(wù)院發(fā)布93號(hào)文件，提出適當(dāng)增加煤層氣礦權(quán)面積，表明那個(gè)時(shí)候國(guó)務(wù)院已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了這個(gè)問題。另一方面，煤層氣探礦權(quán)、采礦權(quán)分段設(shè)置，獲得探礦權(quán)后、探明煤層氣儲(chǔ)量后，需要編制總體開發(fā)方案，報(bào)國(guó)家能源局備案后才能申請(qǐng)采礦權(quán)。這段時(shí)間往往需要兩年甚至更長(zhǎng)時(shí)間，很大程度上制約了煤層氣加快發(fā)展。
體制制約深厚。設(shè)立國(guó)家煤層氣公司20年以來，體制問題一直沒有得到很好解決。國(guó)土資源部退出中聯(lián)公司后，中國(guó)石油與中煤集團(tuán)平分了中聯(lián)公司，大大削弱了煤層氣發(fā)展能力。2010年年底以來，中煤集團(tuán)分步退出了中聯(lián)公司，放棄了煤層氣投資。2013年中海油全資控股中聯(lián)公司，然而煤層氣在中海油的天然氣產(chǎn)量、現(xiàn)金流量、利潤(rùn)構(gòu)成中所占比例過低，中海油更看重致密砂巖氣。由此可見，受限于體制因素，至今尚未找到有效解決投資積極性、市場(chǎng)開發(fā)的科學(xué)方案，是造成煤層氣投資嚴(yán)重不足，發(fā)展不前的根本原因。
缺乏政策支持。3月1日，財(cái)政部搶在“兩會(huì)”前夕發(fā)布了提高煤層氣財(cái)政補(bǔ)貼政策，明確“十二五”期間煤層氣財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)提高0.10元/立方米，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到0.30元/立方米。這與行業(yè)預(yù)期的0.4~0.6元/立方米存在較大差距，與美國(guó)按照氣價(jià)的一半左右進(jìn)行補(bǔ)貼差距更大；同時(shí)，政策比預(yù)期晚到約5年。假如政策能在“十二五”初期出臺(tái)，2015年新增煤層氣井?dāng)?shù)就不會(huì)停滯在數(shù)百口的超低水平。更為重要的是，一些地方出臺(tái)指定煤層氣用戶、限定煤層氣價(jià)格、截留煤層氣返還增值稅。財(cái)政補(bǔ)貼部分又計(jì)征企業(yè)所得稅，很大程度上降低了煤層氣支持性政策的扶持力度。
供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革：到底怎么辦？
落實(shí)五大發(fā)展理念。《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出，“深入推進(jìn)能源革命，著力推動(dòng)能源生產(chǎn)利用方式變革，優(yōu)化能源供給結(jié)構(gòu)，提高能源利用效率，建設(shè)清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系，維護(hù)國(guó)家能源安全”。“十三五”期間及更長(zhǎng)時(shí)期，煤層氣開發(fā)利用都需要牢固樹立和貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，不斷提高發(fā)展質(zhì)量、發(fā)展水平。通過實(shí)踐新發(fā)展理念，努力實(shí)現(xiàn)《煤層氣勘探開發(fā)行動(dòng)計(jì)劃》確定的2020年煤層氣產(chǎn)量達(dá)到400億立方米（其中地面開發(fā)200億立方米）的戰(zhàn)略目標(biāo)。
供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。“十三五”規(guī)劃確立的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)為煤層氣提供了巨大市場(chǎng)空間。巴黎氣候大會(huì)取得的歷史性成果，對(duì)減少煤炭消費(fèi)、增加天然氣利用提出了具體的規(guī)劃和時(shí)間表，加快煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加煤層氣產(chǎn)量，減少煤層氣（煤礦瓦斯）放空、排空，是煤層氣產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要任務(wù)。煤層氣管道建設(shè)、煤層氣加工、轉(zhuǎn)換和煤層氣有效利用等環(huán)節(jié)，都面臨著調(diào)整、強(qiáng)化，成為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的另一重任。
全面深化體制改革。一是深入總結(jié)、系統(tǒng)分析20年煤層氣體制探索艱難歷程和制約投資積極性的體制原因，將煤層氣體制改革納入《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，并作為油氣體制改革的試點(diǎn)。二是借鑒澳大利亞煤層氣與燃?xì)獍l(fā)電一體化發(fā)展商業(yè)模式，總結(jié)中國(guó)石油、中國(guó)石化一體化發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，探索煤層氣發(fā)展體制新模式。新星石油公司整體并入中國(guó)石化，一體化重組取得新經(jīng)驗(yàn)，既解決了新星石油公司的投資來源問題，又解決了所產(chǎn)油氣的市場(chǎng)問題。三是完善煤層氣礦權(quán)一級(jí)管理、分級(jí)監(jiān)管制度，明確煤層氣開發(fā)秩序監(jiān)管責(zé)任主體和管轄權(quán)。四是進(jìn)一步加快混合所有制改革，鼓勵(lì)非公經(jīng)濟(jì)提高煤層氣參與程度。
全面實(shí)現(xiàn)法治。十八屆四中全會(huì)提出的“全面依法治國(guó)”，是“四個(gè)全面”總體布局的重要內(nèi)容。深陷違法侵權(quán)的煤層氣產(chǎn)業(yè)，亟待率先實(shí)現(xiàn)依法開采、依法監(jiān)管，建設(shè)法治煤層氣產(chǎn)業(yè)。違法侵權(quán)活動(dòng)必須制止，違法侵權(quán)者必須依法處理，鼓勵(lì)支持依法勘探、依法開發(fā)、依法生產(chǎn)、依法儲(chǔ)運(yùn)和銷售。開展煤層氣執(zhí)法檢查，防止發(fā)生新的侵害煤層氣礦權(quán)事件的發(fā)生。
深化礦權(quán)管理。借鑒國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)加快煤層氣開發(fā)的實(shí)際情況，解決煤礦瓦斯長(zhǎng)期無證抽采問題，合并煤層氣勘查許可證（即探礦權(quán)）、采礦許可證（即采礦權(quán)），實(shí)施一體化的煤層氣勘探開發(fā)生產(chǎn)許可證制度，鼓勵(lì)支持煤層氣滾動(dòng)勘探開發(fā)，加快煤層氣勘探、開發(fā)節(jié)奏。在55萬平方公里有利含氣區(qū)內(nèi)，優(yōu)選部分煤層氣有利區(qū)，大幅度增加煤層氣礦權(quán)面積，分步實(shí)現(xiàn)20萬平方公里的礦權(quán)面積目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)《煤層氣勘探開發(fā)行動(dòng)計(jì)劃》目標(biāo)提供工作空間。
深入開展扶貧項(xiàng)目。2016年1月，國(guó)家能源局官網(wǎng)發(fā)布了《關(guān)于加快貧困地區(qū)能源開發(fā)建設(shè)推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見》，提出了系列工作部署。3月22日，國(guó)家能源局印發(fā)了《2016年能源工作指導(dǎo)意見》，對(duì)能源開發(fā)扶貧做出了進(jìn)一步部署。我國(guó)不少貧困地區(qū)煤層氣資源豐富，加大貧困地區(qū)煤層氣發(fā)展，通過勘探、開發(fā)和生產(chǎn)，推動(dòng)貧困地區(qū)農(nóng)民轉(zhuǎn)崗就業(yè)；通過煤層氣利用，提升貧困地區(qū)農(nóng)民生活質(zhì)量，通過煤層氣（煤礦瓦斯）發(fā)電，促進(jìn)貧困地區(qū)供電問題進(jìn)一步解決。
提升政策支持力度。消除與國(guó)家政策相抵觸、相矛盾或不一致的地方政策、規(guī)定或會(huì)議紀(jì)要。清理加在煤層氣產(chǎn)業(yè)上的水利基金、價(jià)格調(diào)節(jié)基金等名目眾多的地方基金。消滅截留或變相截留增值稅返還或部分返還。煤層氣財(cái)政補(bǔ)貼、增值稅退稅免征企業(yè)所得稅。改革煤層氣重大科技專項(xiàng)管理模式，提升煤層氣產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟的地位和積極作用。
煤層氣，是清潔能源、低碳能源、綠色能源和減少溫室氣體排放，減緩氣候變化，以及構(gòu)建安全型煤礦的大事。如何依托豐富的煤層氣資源，利用較為成熟的煤層氣成套技術(shù)，深化體制改革、深化法治建設(shè)、提升政策體系，成為加快煤層氣發(fā)展，推進(jìn)煤層氣供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)能源革命向縱深發(fā)展的關(guān)鍵。
本文來源：能源評(píng)論