昨天，審計(jì)署官方網(wǎng)站宣布：“近日，根據(jù)國(guó)務(wù)院要求，審計(jì)署將組織全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)。”此前，審計(jì)署先后兩次組織對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行了審計(jì)。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這次審計(jì)署并未強(qiáng)調(diào)“地方”，預(yù)計(jì)將對(duì)中央和地方政府性債務(wù)首次進(jìn)行全面審計(jì)。
　　7月18日，“汽車之都”美國(guó)底特律向法院申請(qǐng)地方政府破產(chǎn)保護(hù)。底特律債務(wù)極其龐大，有180多億美元的長(zhǎng)期債務(wù)和數(shù)十億美元的短期債務(wù)，是目前美國(guó)規(guī)模*5的城市破產(chǎn)案。底特律破產(chǎn)案再度給國(guó)內(nèi)一些過度舉債的城市敲響警鐘。
　　2011年，審計(jì)署對(duì)地方政府性債務(wù)全面審計(jì)發(fā)現(xiàn)，截至2010年底，除54個(gè)縣級(jí)政府沒有政府性債務(wù)外，全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額共107174.91億元。
　　2012年至2013年審計(jì)署對(duì)地方政府性債務(wù)的“抽查”結(jié)果也不容樂觀。
　　這兩次審計(jì)結(jié)果，審計(jì)署均向全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行了報(bào)告，也向社會(huì)進(jìn)行了公告，引起各方高度關(guān)注。今年6月，一些全國(guó)人大常委會(huì)組成人員在審議審計(jì)報(bào)告時(shí)提出，地方債風(fēng)險(xiǎn)不容忽視，關(guān)鍵要摸清底數(shù)，加強(qiáng)監(jiān)管。
　　審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義代表國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)作審計(jì)報(bào)告時(shí)建議，加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，進(jìn)一步清理規(guī)范融資平臺(tái)公司，抓緊建立和完善地方政府性債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府性債務(wù)的全口徑管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)控。
　　全國(guó)審計(jì)專業(yè)學(xué)位研究生教育指導(dǎo)委員會(huì)委員、中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)理事、清華大學(xué)會(huì)計(jì)研究所教授郝振平在接受本報(bào)記者采訪時(shí)稱，可能正是因?yàn)閲?guó)內(nèi)地方債問題持續(xù)發(fā)酵，以及國(guó)際上底特律正式破產(chǎn)等國(guó)內(nèi)外問題的雙重刺激下，才促使國(guó)務(wù)院正式要求審計(jì)署開展新一輪大規(guī)模，而且全方位的政府性債務(wù)審計(jì)工作。應(yīng)該說，國(guó)務(wù)院也是希望通過此舉發(fā)揮審計(jì)部門的免疫功能，防患于未然，將可能因此對(duì)居民和企業(yè)產(chǎn)生的一些不良影響降至最低水平。
 
　　地方債
　　-現(xiàn)狀
　　16地方政府債務(wù)率超100%
　　審計(jì)署2013年第24號(hào)審計(jì)結(jié)果公告透露了36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，2012年有16個(gè)地區(qū)債務(wù)率超過100%。其中，有9個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過100%，*6的達(dá)188.95%，如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，債務(wù)率*6的達(dá)219.57%。不僅如此，14個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)已逾期181.70億元，其中2個(gè)省會(huì)城市本級(jí)逾期債務(wù)率超過10%，*6的為16.36%。
　　這一公告的發(fā)布引發(fā)出關(guān)于“16個(gè)地方政府可能因資不抵債遇到破產(chǎn)問題的質(zhì)疑”。美國(guó)底特律市破產(chǎn)后，這一疑問又被部分網(wǎng)民提起。
　　審計(jì)署有關(guān)部門負(fù)責(zé)人曾坦言，目前我國(guó)存在地方政府債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)較快，部分地區(qū)和行業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯，債務(wù)償還過度依賴土地收入，高速公路、政府還貸二級(jí)公路債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)快、償債壓力大、借新還舊率高等問題。
 
　　解讀
　　“底特律破產(chǎn)”不會(huì)有中國(guó)版
　　中國(guó)的地方城市政府會(huì)不會(huì)也出現(xiàn)破產(chǎn)？郝振平解釋說，由于美國(guó)的政治制度，才會(huì)出現(xiàn)地方城市政府財(cái)政方面資不抵債后，中央政府不予援助，而任其破產(chǎn)的問題。他認(rèn)為，國(guó)情不同，這種情況在我國(guó)應(yīng)該不會(huì)出現(xiàn)。鑒于目前我國(guó)財(cái)政整體財(cái)力還是處于增長(zhǎng)區(qū)間，而且財(cái)政收入總額巨大。即使地方政府資不抵債，甚至出現(xiàn)運(yùn)轉(zhuǎn)困難的問題，中央政府也絕不會(huì)袖手旁觀，而肯定會(huì)通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等兜底方式救援相關(guān)地方政府的。
　　若輸血地方債影響民生投入
　　雖然地方政府破產(chǎn)的情景在我國(guó)應(yīng)不會(huì)出現(xiàn)，但郝振平強(qiáng)調(diào)，地方債規(guī)模增長(zhǎng)較快及資不抵債等問題都會(huì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生極大影響，絕對(duì)不容小覷。
　　他介紹，地方債無序增多，產(chǎn)生最重要的問題其實(shí)就是會(huì)加大企業(yè)和個(gè)人的稅收負(fù)擔(dān)。地方政府舉借的債務(wù)，很大部分要通過地方政府收取的稅收加以償還。借得越多，就相當(dāng)于預(yù)支了今后更多年的地方稅收。一旦貸款、信托，乃至違規(guī)集資等方式的償債壓力加大，很難保證地方政府不會(huì)通過收取過頭稅費(fèi)等方式來籌措資金，加重企業(yè)和個(gè)人的稅收負(fù)擔(dān)。為救助地方政府，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和其他方式援助地方的資金，無疑主要來源也是稅收。一旦中央財(cái)政這類支出增多，關(guān)于民生和社會(huì)經(jīng)濟(jì)正常建設(shè)的投入就會(huì)相對(duì)減少。
　　養(yǎng)老金發(fā)放不會(huì)受直接影響
　　從中央政府和地方政府的關(guān)系看，美國(guó)等國(guó)像是父子已經(jīng)分家單過，因此地方債對(duì)地方居民的影響極大，會(huì)出現(xiàn)地方政府一旦破產(chǎn)，居民在社保、公共資源享受等方面受到一系列直接的嚴(yán)重影響。郝振平認(rèn)為，我國(guó)中央政府和地方政府的關(guān)系則像是父子仍是一家子，每天還在一個(gè)桌子上吃飯，所以只要中央政府“有糧”，地方政府就不會(huì)真的“挨餓”。
　　郝振平分析，在我國(guó)，不論是居民的養(yǎng)老金發(fā)放，還是行政事業(yè)單位職工的工資發(fā)放等民生問
　　題，都有財(cái)政兜底，不會(huì)直接受到地方債問題影響。我國(guó)也不會(huì)輕易開為增加財(cái)源而新設(shè)稅種的口子。目前，國(guó)務(wù)院也多次提出，并實(shí)際減免了一些企業(yè)的稅收，減稅應(yīng)該是個(gè)政策趨勢(shì)，這方面?zhèn)€人和企業(yè)也不用過于擔(dān)心。
 
　　-成因
　　向銀行貸款搞發(fā)展
　　郝振平介紹，改革開放后，地方債逐步出現(xiàn)，其成因多種多樣。1994年分稅制改革后出現(xiàn)“收入上移、支出下移”的趨勢(shì)。中央財(cái)政收入加大，地方在財(cái)政收入相對(duì)縮小的情況下，事權(quán)卻加大。但地方政府如何“搞錢”?除了賣地，就是舉債。為滿足發(fā)展需要，一些地區(qū)向銀行直接貸款或以土地抵押等方式質(zhì)押貸款。這是至今為止，地方債最主要的來源。地方債投入的最主要領(lǐng)域，無疑就是基礎(chǔ)建設(shè)方面。
　　在上世紀(jì)90年代前，一些國(guó)企已經(jīng)資不抵債，但政府部門考慮到職工利益等因素，通過政府注資或接管企業(yè)債務(wù)等方式，也增加了一些地方債額度。不過上世紀(jì)90年代之后，這種情況基本絕跡。
　　另外，一些地方早期曾發(fā)行“經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債”，后逐漸演變?yōu)橛韶?cái)政部代理發(fā)行，或自主發(fā)行的地方債。這也成為地方債的一大來源。
　　近年，一些地方還通過信托、BT(建設(shè)B移交)和違規(guī)集資等方式變相融資，這也是一些籌資成本高，蘊(yùn)含新風(fēng)險(xiǎn)隱患的地方債。
 
　　三類地方債
　　地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)：地方政府(含政府部門和機(jī)構(gòu))、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、政府融資平臺(tái)公司和其他相關(guān)單位舉借，確定由財(cái)政資金償還，政府負(fù)有直接償債責(zé)任的債務(wù)。
　　地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)：因地方政府(含政府部門和機(jī)構(gòu))提供直接或間接擔(dān)保，當(dāng)債務(wù)人無法償還債務(wù)時(shí)，政府負(fù)有連帶償債責(zé)任的債務(wù)。
　　其他相關(guān)債務(wù)：政府融資平臺(tái)公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位為公益性項(xiàng)目舉借，由非財(cái)政資金償還，且地方政府(含政府部門和機(jī)構(gòu))未提供擔(dān)保的債務(wù)(不含拖欠其他單位和個(gè)人的債務(wù))，政府在法律上對(duì)該類債務(wù)不承擔(dān)償債責(zé)任，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)時(shí)，政府可能需要承擔(dān)救助責(zé)任。
　　截至2010年底全國(guó)地方債10.7萬億
　　2011年全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議曾透露，全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)4萬多人對(duì)全國(guó)省市縣三級(jí)地方政府性債務(wù)進(jìn)行了全面審計(jì)，涉及部門機(jī)構(gòu)單位8萬多個(gè)、項(xiàng)目37萬多個(gè)和債務(wù)187萬多筆。截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額10.7萬億元。
　　今年6月審計(jì)署發(fā)布“2013年第24號(hào)審計(jì)結(jié)果公告:36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果”顯示，截至2012年底，36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額3.8萬億元，比2010年增加4409.8億元，增長(zhǎng)12.94%。
　　郝振平分析，目前我國(guó)省市縣三級(jí)地方政府性債務(wù)應(yīng)該不會(huì)超過20萬億元。
 
　　-對(duì)話
　　臨時(shí)舉債投放應(yīng)經(jīng)人大審議
　　京華時(shí)報(bào)：地方債到底按哪種統(tǒng)計(jì)口徑計(jì)算?
　　郝振平：無論部門統(tǒng)計(jì)口徑有何不同，我都建議采用最簡(jiǎn)單，也是*5的口徑，就是無論舉債方是誰，最終是要由地方政府保證償還的那些地方債務(wù)。因?yàn)橹挥?5限度地統(tǒng)計(jì)地方債數(shù)額，才更有利于發(fā)現(xiàn)問題和解決問題。
　　京華時(shí)報(bào)：地方債的安全范圍是什么?
　　郝振平：目前地方債很嚴(yán)重的一個(gè)問題就是，雖然各地舉債額極大，可關(guān)于地方債卻沒有一個(gè)健全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和安全評(píng)級(jí)體系。由于各地當(dāng)前經(jīng)濟(jì)實(shí)力、今后發(fā)展?jié)摿Φ雀鞣矫嬉蛩鼐煌韵駨V州這樣的省會(huì)城市和不發(fā)達(dá)的省會(huì)城市，其地方債預(yù)警比例絕對(duì)不會(huì)相同。
　　因此，國(guó)務(wù)院和全國(guó)人大應(yīng)在地方債風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和安全評(píng)級(jí)體系方面強(qiáng)化合作，無論是以人大立法方式，還是國(guó)務(wù)院規(guī)章方式，都應(yīng)盡快出臺(tái)一個(gè)相關(guān)指標(biāo)體系。
　　京華時(shí)報(bào)：地方債合理的投放領(lǐng)域有哪些?怎樣有效控制地方債規(guī)模?
　　郝振平：我認(rèn)為合理的投放領(lǐng)域只有兩個(gè)。一個(gè)是符合地方政府明確規(guī)劃，并確定下來的投放領(lǐng)域和相應(yīng)金額。另一方面，對(duì)于規(guī)劃外的臨時(shí)舉債和投放，都應(yīng)該經(jīng)過人大部門的審議。只有當(dāng)?shù)厝舜蟛块T認(rèn)可舉債理由和舉債規(guī)模，對(duì)此形成決議，當(dāng)?shù)卣拍芘e債。不應(yīng)該輕易賦予一些政府部門自行舉債和投放的權(quán)力。
　　由于我國(guó)稅收增速已經(jīng)嚴(yán)重放緩，國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境使得企業(yè)發(fā)展步履維艱，而土地財(cái)政又屬于不可再生的有限資源，因此一定要通過人大和審計(jì)等多部門合作，以加強(qiáng)立法、審議，以及審計(jì)動(dòng)態(tài)監(jiān)督等方式，盡量控制地方債的增速，使其規(guī)模逐步趨于合理。