從2008年起，中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長馬忠就為《環(huán)境保護(hù)稅法(草案)》(以下簡稱“環(huán)保稅法”)的起草而奔走忙碌。歷時(shí)八年，到今年8月29日的十二屆全國人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議上，這部草案*9次提請(qǐng)審議，環(huán)保稅法終于迎來曙光。
馬忠透露，參與起草環(huán)保稅草案的，既有高校人員，也有環(huán)保部、財(cái)政部、稅務(wù)部門研究機(jī)構(gòu)的工作人員，“我們?cè)诖篌w的立法方向上是一致的”。
財(cái)政部部長樓繼偉作草案說明時(shí)表示，草案的立法原則是“稅負(fù)平移”，從排污費(fèi)“平移”到環(huán)保稅，征收對(duì)象等都與現(xiàn)行排污費(fèi)保持一致，征收對(duì)象為大氣污染物、水污染物、固體廢物、噪聲。
馬忠言語間流露出惋惜之意：“排污費(fèi)改成環(huán)保稅，這是一件很重大的事情。如果只是平移，就太可惜了。”
國務(wù)院發(fā)展研究中心環(huán)境政策研究室副主任陳建鵬表示：“一直以來，排污費(fèi)征收的費(fèi)率比較低，費(fèi)改稅以后，由稅務(wù)部門收稅，可能會(huì)做一些變化。”他強(qiáng)調(diào)，環(huán)保稅法出臺(tái)是今年除中央環(huán)保督察組、環(huán)保部設(shè)立“三司”之外，中國環(huán)境治理一個(gè)值得注意的重點(diǎn)。
陜西安康一家化肥廠負(fù)責(zé)人表示：“我們行業(yè)的人都在盯著這個(gè)法的出臺(tái)。”他認(rèn)為，目前的排污費(fèi)平移設(shè)計(jì)只是暫時(shí)的，未來如化肥這類高污染行業(yè)必將因環(huán)保稅負(fù)面臨洗牌。“草案一旦實(shí)施，將成為化肥行業(yè)去產(chǎn)能的契機(jī)。一些小企業(yè)沒有錢治理污染，肯定會(huì)面臨淘汰。”他已經(jīng)在與當(dāng)?shù)氐奈鬯幚韽S商洽，增加治污費(fèi)用。
費(fèi)改稅的價(jià)值
環(huán)保稅法是黨的十八屆三中全會(huì)提出落實(shí)“稅收法定”原則要求、《立法法》對(duì)“稅收法定”作出明確規(guī)定之后，提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議的首部單行稅法。
從1990年開始，針對(duì)排污企業(yè)，環(huán)保部門會(huì)征收排污費(fèi)。2003-2015年，全國累計(jì)征收排污費(fèi)2000多億元，繳納排污費(fèi)的企事業(yè)單位和個(gè)體工商戶累計(jì)500多萬戶。財(cái)政部部長樓繼偉說，排污費(fèi)制度對(duì)于防治環(huán)境污染發(fā)揮了重要作用，但與稅收制度相比，排污費(fèi)制度存在執(zhí)法剛性不足、地方政府和部門干預(yù)等問題，因此有必要進(jìn)行環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅。
馬忠對(duì)此分析道，地方政府出于降低當(dāng)?shù)仄髽I(yè)成本的考慮，可能會(huì)限制環(huán)保部門對(duì)排污費(fèi)的收?。?ldquo;北京和天津此前已經(jīng)上調(diào)了排污費(fèi)率，因?yàn)樗麄冇羞@個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，也有決心把環(huán)境搞好。其他省份就很難說了。”
查詢各省排污費(fèi)征收情況后了解到，每個(gè)省區(qū)市都存在一些重點(diǎn)污染企業(yè)因“政策性免征”不用繳納排污費(fèi)，這其中不乏長期污染大戶。有業(yè)內(nèi)人士表示，近年來，排污費(fèi)減免成了一些地方“政策優(yōu)惠”“減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)”的借口。對(duì)于一些沒有資質(zhì)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，許多地方政府也是睜一只眼閉一只眼。
中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授藍(lán)瑛告訴我們，排污費(fèi)與環(huán)保稅之間存在明顯的差異：“征收單位不一樣，稅是稅務(wù)部門征收。因此稅的權(quán)威會(huì)大一些。原來不繳納排污費(fèi)是違規(guī)行為，現(xiàn)在是違法行為。”國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所專家組組長倪紅日此前表示：“收費(fèi)和收稅，征收力度不同，通過稅收立法能更嚴(yán)格、規(guī)范地保護(hù)環(huán)境”。
環(huán)保稅立法更大的背景是行政費(fèi)用向法定稅收過渡的趨勢，也即在全國其他領(lǐng)域正在實(shí)施的“費(fèi)改稅”。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長賈康在今年全國兩會(huì)上的提案指出，我國尚未設(shè)立專門的環(huán)境稅種，現(xiàn)行環(huán)保排污收費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)偏低，范圍過窄，整體環(huán)境稅收政策缺乏系統(tǒng)性，導(dǎo)致環(huán)保效果不顯著。
藍(lán)瑛告訴我們，環(huán)保稅的征稅工作相對(duì)專業(yè)：“征稅要符合環(huán)境容量的變化，不應(yīng)該是一成不變的。因此培養(yǎng)一些相關(guān)的專業(yè)人員肯定是必要的。”她建議稅務(wù)部門和環(huán)保部要設(shè)立聯(lián)動(dòng)機(jī)制。這一提議在草案中亦有所體現(xiàn)。
著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家宋清輝表示，由“排污費(fèi)”變?yōu)?ldquo;環(huán)保稅”，是與國際接軌邁出的重要一步。他表示，所有世界范圍內(nèi)的環(huán)保稅都有一個(gè)雙重紅利在里面，*9個(gè)是用經(jīng)濟(jì)手段來遏制環(huán)境污染排放，第二個(gè)是通過遏制污染物排放得到的資金來保護(hù)環(huán)境。
進(jìn)入財(cái)政系統(tǒng)是進(jìn)步
草案明確，由稅務(wù)部門主導(dǎo)征稅，環(huán)保部門是協(xié)助的角色，不直接和納稅人發(fā)生關(guān)系，而是提供稅基數(shù)據(jù)，由稅務(wù)部門進(jìn)行形式審查，二者在行政系統(tǒng)內(nèi)部是分工負(fù)責(zé)和監(jiān)督關(guān)系。
“收支兩條線的大方向是絕對(duì)沒錯(cuò)的。”馬忠指出，排污費(fèi)由環(huán)保部門收取，由于是行政收費(fèi)，排污費(fèi)被收取上來后，可能不僅用于治污，還會(huì)用于環(huán)保部門的行政開支，“不夠規(guī)范”。環(huán)保稅出臺(tái)后，稅收會(huì)進(jìn)入財(cái)政體系，環(huán)保部的行政開支將交由財(cái)政發(fā)放。
藍(lán)瑛提出擔(dān)憂：“環(huán)保部征收排污費(fèi)已經(jīng)有一套辦法，這些費(fèi)用都有一定的用途?，F(xiàn)在由稅務(wù)部門來征收，因?yàn)槎愂亲哓?cái)政體系的，所以如果沒有附加條款，很難說這部分資金能回到環(huán)保部門手上。沒有這部分收入，環(huán)保部門的經(jīng)費(fèi)就少了一塊。”
全國人大代表、福建省環(huán)境科學(xué)研究院副院長張玉珍參加了草案的審議，她在意見中亦有些擔(dān)憂：根據(jù)我國稅制，如果不作特殊規(guī)定，環(huán)境保護(hù)稅的收入將和其他一般預(yù)算資金一樣，在進(jìn)行公共財(cái)政預(yù)算開支時(shí)也不考慮收入來源的屬性，綜合進(jìn)行預(yù)算支出。如果環(huán)境稅收入不指定資金用途，一方面無法保證現(xiàn)有排污費(fèi)收入形成的資金支持作用，造成地方環(huán)保投入減少;另一方面，也無法形成穩(wěn)定、持續(xù)的環(huán)保投入渠道。
馬忠則表示積極態(tài)度：“全國的環(huán)保部門并不缺錢。”他認(rèn)為，全國財(cái)政去年用于環(huán)保的資金是4800億元，“足夠用了。而且從三中全會(huì)、五中全會(huì)的結(jié)果看，中央財(cái)政對(duì)環(huán)保的傾斜肯定會(huì)越來越大”。
治污收費(fèi)進(jìn)入財(cái)政系統(tǒng)并非從環(huán)保稅法開始。馬忠介紹，事實(shí)上東部沿海地區(qū)的排污費(fèi)已經(jīng)納入了財(cái)政系統(tǒng)，只是西部省份的排污費(fèi)還是由當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門自己收取，“中央對(duì)西部地區(qū)采取轉(zhuǎn)移支付，未來費(fèi)改稅后，西部地區(qū)環(huán)保部門的經(jīng)費(fèi)也不用擔(dān)心。”
馬忠認(rèn)為，排污費(fèi)升格為環(huán)保稅，進(jìn)入財(cái)政系統(tǒng)，恰恰體現(xiàn)出進(jìn)步意義，以及環(huán)保稅制定的目的。“排污費(fèi)是行政收費(fèi)，是環(huán)保部門的收入。從根本上講，企業(yè)不排污，環(huán)保部門的收入就會(huì)減少，這會(huì)挫傷環(huán)保部門治污的積極性。而環(huán)保稅是‘有污染才有稅’，是鼓勵(lì)企業(yè)不排污。”馬忠說，“環(huán)保稅不是收入稅，不是所得稅，而是行為稅”。
稍早之前，環(huán)保部部長陳吉寧在公開場合表示，起草環(huán)境保護(hù)稅的核心目的并不是為了增加稅收，而是為了建立一個(gè)機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)少排放污染物，多排多付稅，少排少付稅。
排污費(fèi)由地方環(huán)保部門收取，收入歸當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門所有。環(huán)保稅法草案延續(xù)這一規(guī)則，地方的環(huán)保稅收歸地方財(cái)政所有。
稅負(fù)平移是*9步
專家指出，環(huán)保稅草案采取平移的設(shè)計(jì)，核心原因在于“不增加稅負(fù)”的原則。“新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)下行，草案可能考慮到，給企業(yè)再增加負(fù)擔(dān)要慎重，”藍(lán)瑛表示。
草案中規(guī)定，目前的排污費(fèi)率是環(huán)保稅率的底線，設(shè)定浮動(dòng)稅率的權(quán)力被交給了地方。但藍(lán)瑛和馬忠都提出質(zhì)疑：征稅的標(biāo)準(zhǔn)，草案中并沒有給出。這給了一些地方政府不上浮稅率，“保持沉默”的權(quán)力。
據(jù)了解，根據(jù)草案，7省市的大氣和水的排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)已顯著低于最低標(biāo)準(zhǔn)。“排污費(fèi)率一直設(shè)定得很低，這造成環(huán)保部門的威懾力不足。”陳建鵬表示。環(huán)保稅法的出臺(tái)，原本被寄希望于改變這一狀況，然而目前采取平移排污費(fèi)率的辦法，并不能帶來很大改善。
據(jù)了解，全國各地收取的排污費(fèi)普遍低于治理成本，這不僅給環(huán)保部門治污帶來資金困難，同時(shí)企業(yè)也感受不到太大壓力。在草案中，還有一些設(shè)計(jì)體現(xiàn)了“不增加稅負(fù)”原則，并規(guī)定了5種免稅情形。
“此前，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，治污要考慮污染者的承受能力，”一位不愿具名的學(xué)者表示，“當(dāng)時(shí)認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較重要，沒有意識(shí)到環(huán)境污染會(huì)帶來的大麻煩。政府現(xiàn)在意識(shí)到環(huán)境治理重要性，三中全會(huì)也在提，但是恰好碰上經(jīng)濟(jì)下行，在穩(wěn)增長和環(huán)保二者之間，不少地方也感到很矛盾。”
馬忠希望，平移只是環(huán)保稅出臺(tái)的*9步。“環(huán)保稅的初衷是向‘污染者付費(fèi)’的目標(biāo)前進(jìn)。因此*4有個(gè)時(shí)間表，幾年之后，整個(gè)基礎(chǔ)的稅率能往上升。同時(shí)要求各地方必須提高稅率，打擊地方保護(hù)主義。如果地方不漲，應(yīng)該由國家接管。”
本文來源：時(shí)代周報(bào)