距離2014年8月通過新《預算法》已經(jīng)過去兩年有余。
距離去年6月公布的《預算法實施條例》修訂草案也已經(jīng)過去了15個月。
對于能夠約束政府行為、規(guī)范政府權利的預算法來說，預算法實施條例何時到來？經(jīng)濟觀察報從財稅部門、金融機構等多個渠道獲悉，近期相關部門已經(jīng)加快了《預算法實施條例》的修訂進程。“《預算法實施條例》將在2016年年底之前出臺，最重要的是財政部門與中國人民銀行之間的國庫‘經(jīng)理、代理’之爭暫時擱置。在實際業(yè)務中，各級人民銀行國庫部門負責清算工作，但不再對支付的資金進行審核，只負責支付結束后的對賬工作。”一位財稅人士告訴經(jīng)濟觀察報。
據(jù)悉，在2016年9月前后，國務院法制辦召開了一次關于預算法實施條例的工作會議，核心議題就是國庫問題。“在國庫的問題上，新預算法已經(jīng)定下的就全部按照新預算法來實施，對于有爭議的問題，操作層面的細節(jié)能達成一致的就寫進條例，暫時達不成一致、分歧特別大的，盡量不涉及。”一位知情人士告訴經(jīng)濟觀察報。
社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇對經(jīng)濟觀察報表示，雖然預算改革是*8開始的，但是預算改革的完成涉及眾多問題，牽涉到的不僅是經(jīng)濟問題，這還需要與全面深化改革來同步完成；預算法實施條例是預算改革很重要的一個環(huán)節(jié)。
“對于國庫的‘經(jīng)理‘與‘代理’之爭，應該關注是什么樣的國庫管理制度有利于公共服務的提供，最有利于財政資金效率的*5化。”楊志勇強調。
起源
財政與央行國庫之爭，首先就是“經(jīng)理”與“代理”的爭執(zhí)。
一位金融國庫部門的人士告訴我們，從“代理”的角度來說，人民銀行純粹是辦理事物的職責，財政部給予什么指令，按照指令執(zhí)行，是一個服務者的角色。“經(jīng)理”具有管理的意思，內涵比代理更廣，職責權利更大，經(jīng)理就是對每一筆業(yè)務具有監(jiān)督權。舉例來說，如果是“代理”，那么財政部要給地方撥款，指令到人民銀行，就要直接辦理，沒有質疑的權利。但是“經(jīng)理”有監(jiān)督權，接到財政部指令后，看這筆業(yè)務，有沒有問題，是不是合規(guī)、合法，人民銀行認為違規(guī)或者違法，可以不撥付。這也是爭議的焦點所在。
1983年9月，國務院決定中國人民銀行專門行使國家中央銀行的職能，此前頒布的《中央金庫條例》一直明確人民銀行“代理”國庫，央行獨立后，1985年國務院頒布《國家金庫條例》，將人民銀行由“代理”國庫改為“經(jīng)理”國庫，央行的職能被加強。
此后，雖然國務院又頒布了《國家預算管理條例》，要求各級國庫庫款的支配權屬于同級財政部門，但并未提及央行與國庫的關系。直到1994年時，《預算法》才明文提出中央國庫由中國人民銀行“經(jīng)理”，但相應也規(guī)定，各級財政部門享有對國庫存款的支配權。為此，財政部于2000年成立國庫司，其中一條職責就是組織擬訂國庫管理制度。
財政部財政科學研究所副所長王朝才介紹，改革開放之前，中國人民銀行歸財政部管轄，屬于財政部的一個司，當時的財政部沒有國庫司這樣專門管理國庫的司局。
“財政部是在2000年前后成立國庫司，在此之前，國庫業(yè)務都是在中國人民銀行辦理。”一名財稅官員對經(jīng)濟觀察報表示。
國庫最基本的職責是負責辦理國家預算資金的收入和支出。從1985年起，央行就以法規(guī)的形式被確定了經(jīng)理國庫的基本職責。
2001年，國務院設立國庫單一賬戶，將財政收入逐漸納入國庫，開始試點國庫集中收付，減少財政收入撥付環(huán)節(jié)，加快資金到位。2006年實現(xiàn)了中央國庫現(xiàn)金定點定量存放商業(yè)銀行，實現(xiàn)保值增值。
2002年央行對撥款的監(jiān)督變成只對憑證票面內容的審賬，2014年預算法修訂之際，財政與央行的國庫之爭也越來查核對，國庫對款項的內容沒有拒付權利。實際操作中，經(jīng)理職責已經(jīng)變成實質意義上的代理。國庫決策中心由央行轉向了財政部門。
國庫研究專家、中國財政科學研究院外國財政研究室副主任馬洪范介紹，2011年國庫集中支付流程大體是，財政審核完會發(fā)出國庫支付令，支付令給人民銀行和商業(yè)銀行，商業(yè)銀行墊付，最后清算，支付過程由央行進行監(jiān)控。“從責權利相統(tǒng)一和對等的角度來看，國庫資金一旦出現(xiàn)問題，肯定是追究財政的問題，財政擔負著不可推卸的責任。反過來也就是界定了國庫的管理主導肯定是財政部門。”馬洪范說。
一位知情人士告訴經(jīng)濟觀察報，2014年預算法修訂的時候，也在協(xié)調國庫爭執(zhí)。2014年8月表決通過的預算法修正案，維持了現(xiàn)行《預算法》關于“央行經(jīng)理國庫”的表述，同時也保留了“國庫的支配權屬于各級財政部門”這一句。“經(jīng)理國庫得到維續(xù)，是全國人大支持的結果，在2014年當時全國人大關于國庫代理還是經(jīng)理研究了三種方案：一是維持現(xiàn)狀，二是取消經(jīng)理國庫，提不提代理再議論，三是完全由國務院來確定。”上述知情人士告訴我們。
預算法修訂結束之后僅僅一個月。
2014年9月11日，中國人民銀行國庫局組織召開了以“學習貫徹新預算法提高經(jīng)理國庫水平”為主題的學術研討會，人民銀行副行長潘功勝出席會議并發(fā)表講話，研究局局長陸磊以及長期關注并積極參與預算法修訂工作有關專家學者參加了研討會。
與會專家學者一致認為，新《預算法》中有關國庫管理條款規(guī)定是新法最顯著的亮點之一。央行經(jīng)理國庫體制的核心在于職責分工與權力制衡。國庫部門在辦理預算資金收支過程中實施實時、逐筆、適度的國庫事中監(jiān)督，可以作為人大監(jiān)督和審計監(jiān)督的有益補充，確保國庫資金安全。同時，這一制度安排也有利于增強財政政策與貨幣政策的協(xié)調性。
雖然在2014年的《預算法》修訂中維持了央行經(jīng)理國庫，同時也保留了“國庫的支配權屬于各級財政部門”這一句。這也意味著在預算法沒有決定下來的爭執(zhí)也就繼續(xù)延伸到了預算法實施條例。
老的預算法是經(jīng)理國庫，新的預算法重申了經(jīng)理國庫。而且更具體了一些明確的規(guī)定。法學界相關人士認為進步不是很大。
2016年9月6日下午，國務院法制辦副主任袁曙宏赴財政部、人民銀行進行《預算法實施條例》修訂立法調研，重點了解國庫管理情況。財政部是財政部副部長張少春、部長助理戴柏華陪同，央行則是人民銀行副行長陳雨露陪同。
袁曙宏觀看了中央財政國庫集中支付業(yè)務流程演示和中央財政預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控演示以及人民銀行國庫業(yè)務處理演示，聽取了財政部、人民銀行對《預算法實施條例》修訂有關國庫管理問題的意見。“現(xiàn)在國務院以及國務院法制辦對《預算法實施條例》的基本態(tài)度是，按照2014年預算法來操作。”上述國庫部門人士表示。
新預算法規(guī)定政府的收支全部通過國庫辦理。在以前乃至現(xiàn)在有很多財政專戶，被稱為第二國庫。
上述知情人士告訴我們，國務院法制辦表示，在國庫的問題上，新預算法已經(jīng)定下的就全部按照新預算法來實施，對于有爭議的問題，操作層面的細節(jié)能達成一致的就寫進條例，暫時達不成一致、分歧特別大的，盡量不涉及。
本文來源：經(jīng)濟觀察報