距離2014年8月通過(guò)新《預(yù)算法》已經(jīng)過(guò)去兩年有余。
距離去年6月公布的《預(yù)算法實(shí)施條例》修訂草案也已經(jīng)過(guò)去了15個(gè)月。
對(duì)于能夠約束政府行為、規(guī)范政府權(quán)利的預(yù)算法來(lái)說(shuō)，預(yù)算法實(shí)施條例何時(shí)到來(lái)？經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)從財(cái)稅部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)等多個(gè)渠道獲悉，近期相關(guān)部門(mén)已經(jīng)加快了《預(yù)算法實(shí)施條例》的修訂進(jìn)程。“《預(yù)算法實(shí)施條例》將在2016年年底之前出臺(tái)，最重要的是財(cái)政部門(mén)與中國(guó)人民銀行之間的國(guó)庫(kù)‘經(jīng)理、代理’之爭(zhēng)暫時(shí)擱置。在實(shí)際業(yè)務(wù)中，各級(jí)人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)負(fù)責(zé)清算工作，但不再對(duì)支付的資金進(jìn)行審核，只負(fù)責(zé)支付結(jié)束后的對(duì)賬工作。”一位財(cái)稅人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)。
據(jù)悉，在2016年9月前后，國(guó)務(wù)院法制辦召開(kāi)了一次關(guān)于預(yù)算法實(shí)施條例的工作會(huì)議，核心議題就是國(guó)庫(kù)問(wèn)題。“在國(guó)庫(kù)的問(wèn)題上，新預(yù)算法已經(jīng)定下的就全部按照新預(yù)算法來(lái)實(shí)施，對(duì)于有爭(zhēng)議的問(wèn)題，操作層面的細(xì)節(jié)能達(dá)成一致的就寫(xiě)進(jìn)條例，暫時(shí)達(dá)不成一致、分歧特別大的，盡量不涉及。”一位知情人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)。
社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，雖然預(yù)算改革是*8開(kāi)始的，但是預(yù)算改革的完成涉及眾多問(wèn)題，牽涉到的不僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，這還需要與全面深化改革來(lái)同步完成；預(yù)算法實(shí)施條例是預(yù)算改革很重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。
“對(duì)于國(guó)庫(kù)的‘經(jīng)理‘與‘代理’之爭(zhēng)，應(yīng)該關(guān)注是什么樣的國(guó)庫(kù)管理制度有利于公共服務(wù)的提供，最有利于財(cái)政資金效率的*5化。”楊志勇強(qiáng)調(diào)。
起源
財(cái)政與央行國(guó)庫(kù)之爭(zhēng)，首先就是“經(jīng)理”與“代理”的爭(zhēng)執(zhí)。
一位金融國(guó)庫(kù)部門(mén)的人士告訴我們，從“代理”的角度來(lái)說(shuō)，人民銀行純粹是辦理事物的職責(zé)，財(cái)政部給予什么指令，按照指令執(zhí)行，是一個(gè)服務(wù)者的角色。“經(jīng)理”具有管理的意思，內(nèi)涵比代理更廣，職責(zé)權(quán)利更大，經(jīng)理就是對(duì)每一筆業(yè)務(wù)具有監(jiān)督權(quán)。舉例來(lái)說(shuō)，如果是“代理”，那么財(cái)政部要給地方撥款，指令到人民銀行，就要直接辦理，沒(méi)有質(zhì)疑的權(quán)利。但是“經(jīng)理”有監(jiān)督權(quán)，接到財(cái)政部指令后，看這筆業(yè)務(wù)，有沒(méi)有問(wèn)題，是不是合規(guī)、合法，人民銀行認(rèn)為違規(guī)或者違法，可以不撥付。這也是爭(zhēng)議的焦點(diǎn)所在。
1983年9月，國(guó)務(wù)院決定中國(guó)人民銀行專(zhuān)門(mén)行使國(guó)家中央銀行的職能，此前頒布的《中央金庫(kù)條例》一直明確人民銀行“代理”國(guó)庫(kù)，央行獨(dú)立后，1985年國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家金庫(kù)條例》，將人民銀行由“代理”國(guó)庫(kù)改為“經(jīng)理”國(guó)庫(kù)，央行的職能被加強(qiáng)。
此后，雖然國(guó)務(wù)院又頒布了《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》，要求各級(jí)國(guó)庫(kù)庫(kù)款的支配權(quán)屬于同級(jí)財(cái)政部門(mén)，但并未提及央行與國(guó)庫(kù)的關(guān)系。直到1994年時(shí)，《預(yù)算法》才明文提出中央國(guó)庫(kù)由中國(guó)人民銀行“經(jīng)理”，但相應(yīng)也規(guī)定，各級(jí)財(cái)政部門(mén)享有對(duì)國(guó)庫(kù)存款的支配權(quán)。為此，財(cái)政部于2000年成立國(guó)庫(kù)司，其中一條職責(zé)就是組織擬訂國(guó)庫(kù)管理制度。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)王朝才介紹，改革開(kāi)放之前，中國(guó)人民銀行歸財(cái)政部管轄，屬于財(cái)政部的一個(gè)司，當(dāng)時(shí)的財(cái)政部沒(méi)有國(guó)庫(kù)司這樣專(zhuān)門(mén)管理國(guó)庫(kù)的司局。
“財(cái)政部是在2000年前后成立國(guó)庫(kù)司，在此之前，國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)都是在中國(guó)人民銀行辦理。”一名財(cái)稅官員對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示。
國(guó)庫(kù)最基本的職責(zé)是負(fù)責(zé)辦理國(guó)家預(yù)算資金的收入和支出。從1985年起，央行就以法規(guī)的形式被確定了經(jīng)理國(guó)庫(kù)的基本職責(zé)。
2001年，國(guó)務(wù)院設(shè)立國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)，將財(cái)政收入逐漸納入國(guó)庫(kù)，開(kāi)始試點(diǎn)國(guó)庫(kù)集中收付，減少財(cái)政收入撥付環(huán)節(jié)，加快資金到位。2006年實(shí)現(xiàn)了中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金定點(diǎn)定量存放商業(yè)銀行，實(shí)現(xiàn)保值增值。
2002年央行對(duì)撥款的監(jiān)督變成只對(duì)憑證票面內(nèi)容的審賬，2014年預(yù)算法修訂之際，財(cái)政與央行的國(guó)庫(kù)之爭(zhēng)也越來(lái)查核對(duì)，國(guó)庫(kù)對(duì)款項(xiàng)的內(nèi)容沒(méi)有拒付權(quán)利。實(shí)際操作中，經(jīng)理職責(zé)已經(jīng)變成實(shí)質(zhì)意義上的代理。國(guó)庫(kù)決策中心由央行轉(zhuǎn)向了財(cái)政部門(mén)。
國(guó)庫(kù)研究專(zhuān)家、中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院外國(guó)財(cái)政研究室副主任馬洪范介紹，2011年國(guó)庫(kù)集中支付流程大體是，財(cái)政審核完會(huì)發(fā)出國(guó)庫(kù)支付令，支付令給人民銀行和商業(yè)銀行，商業(yè)銀行墊付，最后清算，支付過(guò)程由央行進(jìn)行監(jiān)控。“從責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一和對(duì)等的角度來(lái)看，國(guó)庫(kù)資金一旦出現(xiàn)問(wèn)題，肯定是追究財(cái)政的問(wèn)題，財(cái)政擔(dān)負(fù)著不可推卸的責(zé)任。反過(guò)來(lái)也就是界定了國(guó)庫(kù)的管理主導(dǎo)肯定是財(cái)政部門(mén)。”馬洪范說(shuō)。
一位知情人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2014年預(yù)算法修訂的時(shí)候，也在協(xié)調(diào)國(guó)庫(kù)爭(zhēng)執(zhí)。2014年8月表決通過(guò)的預(yù)算法修正案，維持了現(xiàn)行《預(yù)算法》關(guān)于“央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)”的表述，同時(shí)也保留了“國(guó)庫(kù)的支配權(quán)屬于各級(jí)財(cái)政部門(mén)”這一句。“經(jīng)理國(guó)庫(kù)得到維續(xù)，是全國(guó)人大支持的結(jié)果，在2014年當(dāng)時(shí)全國(guó)人大關(guān)于國(guó)庫(kù)代理還是經(jīng)理研究了三種方案：一是維持現(xiàn)狀，二是取消經(jīng)理國(guó)庫(kù)，提不提代理再議論，三是完全由國(guó)務(wù)院來(lái)確定。”上述知情人士告訴我們。
預(yù)算法修訂結(jié)束之后僅僅一個(gè)月。
2014年9月11日，中國(guó)人民銀行國(guó)庫(kù)局組織召開(kāi)了以“學(xué)習(xí)貫徹新預(yù)算法提高經(jīng)理國(guó)庫(kù)水平”為主題的學(xué)術(shù)研討會(huì)，人民銀行副行長(zhǎng)潘功勝出席會(huì)議并發(fā)表講話(huà)，研究局局長(zhǎng)陸磊以及長(zhǎng)期關(guān)注并積極參與預(yù)算法修訂工作有關(guān)專(zhuān)家學(xué)者參加了研討會(huì)。
與會(huì)專(zhuān)家學(xué)者一致認(rèn)為，新《預(yù)算法》中有關(guān)國(guó)庫(kù)管理?xiàng)l款規(guī)定是新法最顯著的亮點(diǎn)之一。央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)體制的核心在于職責(zé)分工與權(quán)力制衡。國(guó)庫(kù)部門(mén)在辦理預(yù)算資金收支過(guò)程中實(shí)施實(shí)時(shí)、逐筆、適度的國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督，可以作為人大監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督的有益補(bǔ)充，確保國(guó)庫(kù)資金安全。同時(shí)，這一制度安排也有利于增強(qiáng)財(cái)政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)性。
雖然在2014年的《預(yù)算法》修訂中維持了央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)，同時(shí)也保留了“國(guó)庫(kù)的支配權(quán)屬于各級(jí)財(cái)政部門(mén)”這一句。這也意味著在預(yù)算法沒(méi)有決定下來(lái)的爭(zhēng)執(zhí)也就繼續(xù)延伸到了預(yù)算法實(shí)施條例。
老的預(yù)算法是經(jīng)理國(guó)庫(kù)，新的預(yù)算法重申了經(jīng)理國(guó)庫(kù)。而且更具體了一些明確的規(guī)定。法學(xué)界相關(guān)人士認(rèn)為進(jìn)步不是很大。
2016年9月6日下午，國(guó)務(wù)院法制辦副主任袁曙宏赴財(cái)政部、人民銀行進(jìn)行《預(yù)算法實(shí)施條例》修訂立法調(diào)研，重點(diǎn)了解國(guó)庫(kù)管理情況。財(cái)政部是財(cái)政部副部長(zhǎng)張少春、部長(zhǎng)助理戴柏華陪同，央行則是人民銀行副行長(zhǎng)陳雨露陪同。
袁曙宏觀看了中央財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)流程演示和中央財(cái)政預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控演示以及人民銀行國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)處理演示，聽(tīng)取了財(cái)政部、人民銀行對(duì)《預(yù)算法實(shí)施條例》修訂有關(guān)國(guó)庫(kù)管理問(wèn)題的意見(jiàn)。“現(xiàn)在國(guó)務(wù)院以及國(guó)務(wù)院法制辦對(duì)《預(yù)算法實(shí)施條例》的基本態(tài)度是，按照2014年預(yù)算法來(lái)操作。”上述國(guó)庫(kù)部門(mén)人士表示。
新預(yù)算法規(guī)定政府的收支全部通過(guò)國(guó)庫(kù)辦理。在以前乃至現(xiàn)在有很多財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，被稱(chēng)為第二國(guó)庫(kù)。
上述知情人士告訴我們，國(guó)務(wù)院法制辦表示，在國(guó)庫(kù)的問(wèn)題上，新預(yù)算法已經(jīng)定下的就全部按照新預(yù)算法來(lái)實(shí)施，對(duì)于有爭(zhēng)議的問(wèn)題，操作層面的細(xì)節(jié)能達(dá)成一致的就寫(xiě)進(jìn)條例，暫時(shí)達(dá)不成一致、分歧特別大的，盡量不涉及。
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