注冊(cè)會(huì)計(jì)師法規(guī)庫(kù)：“積極財(cái)政政策”解析

　　繼1998年我國(guó)實(shí)行積極財(cái)政政策以來(lái)，1999年我們?nèi)匀粓?jiān)持實(shí)施積極財(cái)政政策。這表明當(dāng)前我國(guó)的宏觀調(diào)控政策已由注重依靠貨幣政策為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽控?cái)政政策與貨幣政策相互配合且以財(cái)政政策為主。在新中國(guó)的歷史上，如此強(qiáng)力的財(cái)政政策和貨幣政策組合作用經(jīng)濟(jì)生活，是極其罕見(jiàn)的。本文擬就當(dāng)前正在實(shí)施的積極財(cái)政政策的內(nèi)涵從不同側(cè)面作幾點(diǎn)剖析。
 

　　一、當(dāng)前積極財(cái)政政策是在特殊的經(jīng)濟(jì)背景下，貨幣政策連續(xù)出手收效甚微，財(cái)政政策審時(shí)度勢(shì)，登上前臺(tái)的。

　　稍作回顧，還是在1993年，當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，通貨膨脹率高居不下，中國(guó)政府堅(jiān)持適度從緊的財(cái)政貨幣政策，并對(duì)財(cái)稅、金融、外匯和外貿(mào)體制按照市場(chǎng)取向進(jìn)行了較大改革。1997年我國(guó)經(jīng)濟(jì)成功地實(shí)現(xiàn)了“軟著陸”， 形成了“高增長(zhǎng)、 低通脹”的良好局面，　經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度從1992年的14.2％的高峰平穩(wěn)降到1996年的9.6％。“軟著陸”之后， 由于部門(mén)間的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)、生產(chǎn)與需求間的關(guān)聯(lián)效應(yīng)，決定了經(jīng)濟(jì)回落和物價(jià)下跌會(huì)有一定的慣性，1997年GDP增幅跌至8.8％，且下降似有迅速逼近當(dāng)今我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)適度區(qū)間（8％—10％）的下限之勢(shì)。對(duì)此，經(jīng)濟(jì)理論界和決策者都有所預(yù)料。事實(shí)上，早在“軟著陸”之前，1996年5月1日的*9次銀行降息，就表明貨幣政策開(kāi)始松動(dòng)微調(diào)。時(shí)間進(jìn)入1998年，國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)發(fā)生了重大變化：陰霾不散的亞洲金融危機(jī)，百年不遇的洪魔肆虐，以及國(guó)有企業(yè)戰(zhàn)略改組帶來(lái)的下崗分流人員和失業(yè)的壓力，使中國(guó)經(jīng)濟(jì)感到陣陣涼意：8 ％的增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)我們這樣一個(gè)12億人口的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)絕不是一個(gè)簡(jiǎn)單的機(jī)械數(shù)字，是中國(guó)人從未遇到過(guò)的通貨緊縮、市場(chǎng)趨冷的訊號(hào)。于是，“擴(kuò)大內(nèi)需”登場(chǎng)。

　　與1993年有所不同的是，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力、通貨緊縮初露端倪的時(shí)候，我們并沒(méi)有馬上使用財(cái)政手段進(jìn)行反周期調(diào)節(jié)，而是繼續(xù)較多地依賴貨幣政策。究其原因，主要是“放權(quán)讓利”導(dǎo)向的改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家財(cái)力增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，財(cái)政收入占GDP 的比重從1979年的28.7％下降到1997年的11.6％，財(cái)政調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)范圍隨著財(cái)政收入規(guī)模的相對(duì)縮小而收縮，特別是在進(jìn)行總量調(diào)控時(shí)明顯退居次要地位。但是連續(xù)多次的利率下調(diào)（自1996年5月以來(lái)已經(jīng)7次降低人民幣名義利率，共降低企業(yè)利息負(fù)擔(dān)2400億元以上），人民幣的名義利率已經(jīng)低于美元利率，幾乎接近“流動(dòng)性陷阱”的邊緣，而國(guó)內(nèi)物價(jià)水平仍為負(fù)增長(zhǎng)，國(guó)內(nèi)需求、企業(yè)困難仍未見(jiàn)好轉(zhuǎn)。分析其中原因，主要是經(jīng)過(guò)20年的持續(xù)發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)中的供需結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化。在過(guò)去傳統(tǒng)的供給型經(jīng)濟(jì)制約下，一旦政府決定放松銀根，啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)，企業(yè)就有貸款的積極性，銀行也有放款的積極性，經(jīng)濟(jì)馬上就可以熱起來(lái)?，F(xiàn)在市場(chǎng)供需與過(guò)去大大不同，過(guò)去是賣方市場(chǎng)，短缺經(jīng)濟(jì)，企業(yè)較易找到較好的投資項(xiàng)目，而現(xiàn)在大多數(shù)產(chǎn)品已是買(mǎi)方市場(chǎng)，出現(xiàn)生產(chǎn)過(guò)剩，企業(yè)的投資意愿和貸款意愿不高。同時(shí)，隨著銀行體制改革的深化，特別是國(guó)有銀行商業(yè)化進(jìn)度加快，在企業(yè)生產(chǎn)不景氣、市場(chǎng)制約嚴(yán)重的情況下，銀行貸款謹(jǐn)慎，出現(xiàn)了所謂的“惜貸”現(xiàn)象。單純運(yùn)用貨幣政策手段此時(shí)已受到市場(chǎng)需求的嚴(yán)重限制。如果說(shuō)1996年5月1日首次降息標(biāo)志貨幣政策開(kāi)始轉(zhuǎn)向逐步放松的話，財(cái)政政策卻一直奉行的是適度從緊的政策。盡管1998年年初在提高紡織品出口退稅率、恢復(fù)外商投資企業(yè)進(jìn)口設(shè)備的稅收優(yōu)惠等方面已經(jīng)作了安排，但是年初的財(cái)政政策及收支安排中，還沒(méi)有突出增加基礎(chǔ)設(shè)施投資、擴(kuò)大內(nèi)需的針對(duì)性措施。財(cái)政政策的轉(zhuǎn)變是從1998年5月宣布增發(fā)1000億國(guó)債開(kāi)始的。同年6月，中央審時(shí)度勢(shì)，調(diào)整了年初的預(yù)算方案，將年度財(cái)政赤字從460億調(diào)增至960億元（1999年預(yù)算赤字再次增至1503億元），從此以增發(fā)國(guó)債和強(qiáng)化稅收為主要手段，以擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資為重點(diǎn)和以擴(kuò)大內(nèi)需為核心的積極財(cái)政政策走上宏觀調(diào)控的前臺(tái)。
 

　　二、當(dāng)前積極財(cái)政政策是一邊強(qiáng)化稅收征管，一邊增加財(cái)政支出，視似相悖。

　　從理論上講，通過(guò)財(cái)政刺激內(nèi)需主要有兩個(gè)手段：一是增支，二是減稅。當(dāng)前我國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需重點(diǎn)選擇是通過(guò)增發(fā)國(guó)債擴(kuò)大財(cái)政支出而不減稅，反而強(qiáng)化稅收征管增加稅收。從稅制改革的1994年以來(lái)，全國(guó)工商稅收每年都以增收1000億元的速度大幅遞增：1994年為4553億元，增收956億元，增長(zhǎng)26.6％；1995年為5383億元，增收830億元，增長(zhǎng)18.2％；1996年為6434億元，增收1051億元，增長(zhǎng)19.5％；1997年為548 億元，增收1114億元，增長(zhǎng)17.2％。即使在1998年，仍在前幾年高速增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上更加上面臨國(guó)內(nèi)外嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的情況下，全國(guó)工商稅收再次增收1003.36億元，達(dá)8551.7億元。那么， 為什么我們不能選擇減稅來(lái)刺激內(nèi)需呢？對(duì)此可作如下分析：*9，當(dāng)前我們的市場(chǎng)體制和機(jī)制還不健全，企業(yè)投資和經(jīng)營(yíng)行為不規(guī)范，特別是長(zhǎng)期以來(lái)，通過(guò)各種越權(quán)減免稅方式來(lái)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，助長(zhǎng)了偷騙稅現(xiàn)象的發(fā)生，大大削弱了稅收杠桿的作用。稅收環(huán)境的好壞是一個(gè)國(guó)家采取減稅措施刺激經(jīng)濟(jì)的必要前提。在這種情況下實(shí)施減稅政策，不僅難以達(dá)到預(yù)期的效果，而且還可能擾亂稅收秩序，不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第二，我國(guó)稅收占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重本來(lái)就很低，減稅操作空間有限。我國(guó)當(dāng)前稅收占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重僅為11％左右，與世界同等發(fā)展水平國(guó)家相比平均要低6—8個(gè)百分點(diǎn)（發(fā)展中國(guó)家這個(gè)比重一般都在30％左右，成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家更高）。另有資料表明，我國(guó)稅收收入占政府收入的比重僅為1／3，而一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家這個(gè)比例都在80％以上。稅收是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家不可或缺的經(jīng)濟(jì)調(diào)控杠桿。在我國(guó)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育的初級(jí)階段，稅收環(huán)境、稅制結(jié)構(gòu)及整體稅負(fù)都離成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的相差甚遠(yuǎn)。如果現(xiàn)在采取大面積降稅的辦法，勢(shì)必進(jìn)一步擴(kuò)大赤字規(guī)模和中央政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，中央政府本已很弱化的宏觀調(diào)控職能更難以發(fā)揮。況且，在目前我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還不合理的情況下，如果通過(guò)減稅來(lái)刺激企業(yè)擴(kuò)大投資，也容易導(dǎo)致盲目投資和重復(fù)建設(shè)，使不合理的結(jié)構(gòu)更加扭曲。第三，隨著金融改革的逐步深化，銀行風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制日益強(qiáng)化，貸款更加謹(jǐn)慎，這也降低了減稅的擴(kuò)張效應(yīng)。第四，當(dāng)前，我國(guó)政府與企業(yè)的關(guān)系尚未完全理順，企業(yè)自我約束機(jī)制還不健全，企業(yè)投資決策與經(jīng)營(yíng)行為還帶有一定程度的非規(guī)范性和非市場(chǎng)化特征，這顯然也降低了企業(yè)對(duì)減稅信號(hào)的反應(yīng)程度。第五，現(xiàn)階段我國(guó)以間接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)制約限減稅政策的調(diào)控力度。根據(jù)減稅效應(yīng)理論，削減直接稅的擴(kuò)張效果要優(yōu)于間接稅。我國(guó)當(dāng)前稅制結(jié)構(gòu)仍以間接稅為主體，大幅度提高直接稅比重還需要一個(gè)過(guò)程。1997年我國(guó)企業(yè)所得稅占全部稅收收入的比重為13％，個(gè)人所得稅比重僅為3.2％，而增值稅、 消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅等三項(xiàng)間接稅占稅收收入的比重高達(dá)65.4％。如果采取削減間接稅方式，一方面減稅效應(yīng)較弱，放棄大量收入而獲取較弱的刺激效果顯然得不償失；另一方面，削減間接稅具有拉動(dòng)物價(jià)下降的機(jī)能，在我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)下，物價(jià)的長(zhǎng)期負(fù)增長(zhǎng)也是不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的。