中國政府制定的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略吸引了全球的目光。在博鰲亞洲論壇期間，美國前財長保爾森（HANK PAULSON）對此表達了關切。他認為，財政政策是中國城鎮(zhèn)化最需解決的問題，中國需要財政改革，建立市級金融系統(tǒng)。
　　保爾森稱，中國的市級政府肩負滿足社會需求和資金需求的重大責任，但苦于沒有足夠的收入來源。正因如此，中國的市級政府被迫向影子銀行求助，從而過度依賴房地產。這引發(fā)了投資者對中國地方債風險的擔憂。他進一步解釋，這種做法導致了很多問題。首先，市級政府依賴土地收入成為中國社會不滿的源頭，因為政府征地賣給開發(fā)商，損害了農民的財產權。同時，地方政府對土地的依賴還引發(fā)了房地產行業(yè)的腐敗、城市的無序擴張以及市級政府債臺高筑。
　　中國國家審計署發(fā)布的審計結果支持保爾森的觀點。在中國地方債的構成中，市級政府是四級地方政府（省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）中比重*5的，在10.89萬億負有償還責任債務中，占比達45%；若將四個直轄市（北京、上海、天津、重慶）也計算在內的話，這一比重將接近50%。不過，需要建立金融系統(tǒng)的不僅限于市級，縣級政府同樣需要類似的體系，以疏通城鎮(zhèn)化建設中的融資渠道。縣級政府占四級地方債的比重約36%。也就是說，如果能把市縣兩級的金融系統(tǒng)建設起來，以更為陽光化與風險可控的方式為城鎮(zhèn)化提供資金，將解決85%以上的城鎮(zhèn)化融資難題。尤其考慮到，在全部負有償還責任債務中，有38.53%來自于除銀行貸款及發(fā)債外的非正規(guī)渠道，探索市縣兩級的金融系統(tǒng)也就變得更為迫切。
　　我們更加關注這樣的金融系統(tǒng)該當怎樣建設。遺憾的是，保爾森并沒有給出更為詳細的答案。不過，可以料想，既然稱之為系統(tǒng)，就應當是多元的、多層次的，不同投融資主體都能在系統(tǒng)中尋找到自身的定位，分享城鎮(zhèn)化發(fā)展的果實。要指出的是，中國政府在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》中，對城市建設投融資機制已經作出了一定的部署，包括市政債、股權融資、政策性金融及公私合營（PPP）等，如果都能得到落實，有望成為市縣級金融系統(tǒng)的雛形。但顯然，只這幾項工具并不足以撐起整個金融系統(tǒng)。除基礎產品外，評級、增信、擔保、衍生品以及地方AMC等，都需要得到發(fā)展，才能在市場化的環(huán)境中，理順地方政府——不僅是市縣級的投融資體制。當然，這已經是長足的遠景了。
　　困擾當前地方金融系統(tǒng)成長的障礙之一，是城投債市場中存在的“剛性兌付”。今年雖然是中國信用違約的元年，已經有企業(yè)債出現(xiàn)了違約，但城投債市場的剛兌現(xiàn)象依然牢不可破，甚至在城鎮(zhèn)化建設過程中，有不斷強化的趨勢。據測算，城投公司的平均總資產回報率約為3%，大概只有同期信用債收益率的一半，只有在政府提供隱性擔保的情況下，才能確保還本付息。這意味著，在保障城鎮(zhèn)化融資的長短期安排中，在剛兌這點上存在著兩難。如果都打破，則短期內城投債市場面臨崩盤，令城鎮(zhèn)化融資出現(xiàn)斷檔；如果仍然維持，則金融系統(tǒng)的建設無從談起，道德風險累積，并非長久之計。這表明，在短期與長期之間，需要設計過渡的安排，幫助市場有序度過城投債違約帶來的沖擊。
　　值得注意的是，地方金融系統(tǒng)的建設不僅與金融有關，財政改革、夯實地方財稅基礎也是極其有必要的。在地方財稅依然薄弱的狀態(tài)下，金融系統(tǒng)好比無根的浮萍，問題多，風險大，其中的一些還很棘手。保爾森也直白地指出了這一點。他稱，在市級金融系統(tǒng)以及市長預算責任制落實之前，中國需要改革稅收制度。此前，中國的中央領導人在談及財稅改革時，著重強調了三方面內容：一是預算規(guī)劃和公開，二是稅收改革，三是中央和地方管理責任和支出責任的劃分。中國財政部部長樓繼偉表示，前兩點正在推進中，第三方面涉及國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，正試圖通過立法來解決。只有建立在扎實的財稅基礎上，金融系統(tǒng)才能發(fā)揮出盤活政府資源的作用。
　　中國需要建立地方金融系統(tǒng)，市縣兩級是最關鍵的環(huán)節(jié)。不過，建立地方金融系統(tǒng)需要以市場正常化和夯實地方財稅基礎為前提。前者需要打破“剛性兌付”，后者離不開財稅改革。在按先后順序改革的同時，還應設計好過渡安排。
　　
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