基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定需要強(qiáng)大的財(cái)政支持。當(dāng)前，地方財(cái)政收支矛盾突出，債務(wù)包袱沉重，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日漸顯現(xiàn)?；A(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖，積極防范和化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)成為各級(jí)財(cái)政部門(mén)的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。

 

　　一、地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式

 

　　筆者認(rèn)為，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指地方財(cái)政不能提供足夠的財(cái)力來(lái)保障基層政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)危害的可能?，F(xiàn)階段的表現(xiàn)形式主要有：

 

　　(一)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一直以來(lái)，地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、事業(yè)繁榮等方面的責(zé)任很重，地方投資需求異常強(qiáng)烈，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科教文衛(wèi)等重點(diǎn)支出保障、民生改善等都需要大量的財(cái)政資金，迫使地方政府想方設(shè)法從不同渠道爭(zhēng)資、籌資、融資，形成了巨大的債務(wù)包袱。在既保政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)，又保政府形象的雙重壓力下，無(wú)疑使本不寬裕的地方財(cái)政更趨緊張，必將導(dǎo)致亂收費(fèi)現(xiàn)象死灰復(fù)燃，“借條流通”、“擠兌風(fēng)潮”等社會(huì)問(wèn)題也不可避免，嚴(yán)重影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。

 

　　(二)收入風(fēng)險(xiǎn)。一是“土地財(cái)政”風(fēng)險(xiǎn)。近些年，土地收益成了一些地方政府財(cái)政收入的重要來(lái)源，對(duì)財(cái)政收入總量的增長(zhǎng)起到了“吹糠見(jiàn)米”的效果。但由于土地資源的不可持續(xù)性，加之最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，土地收益將會(huì)大大減少，如果沒(méi)有新型的替代財(cái)源，地方財(cái)政收入總量將會(huì)急劇下降。二是收入增長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到了新的困難和挑戰(zhàn)，發(fā)展質(zhì)量不高的問(wèn)題沒(méi)有得到根本解決，能支撐地方財(cái)政收入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的財(cái)源體系沒(méi)有健全，導(dǎo)致地方財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力。三是收入結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。目前，地方財(cái)政收入中稅收比重仍然偏低，特別是在收入增量中的比重呈下降趨勢(shì)，不合理的收入結(jié)構(gòu)導(dǎo)致可用財(cái)力增長(zhǎng)困難。

 

　　(三)支出風(fēng)險(xiǎn)。目前，地方財(cái)政支出包攬過(guò)多、范圍過(guò)廣、負(fù)擔(dān)過(guò)重，財(cái)政支出膨脹進(jìn)一步加劇了地方財(cái)政收支矛盾，降低了政府的調(diào)控能力，削弱了政府抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

 

　　(四)平衡風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政收支規(guī)模、財(cái)政平衡情況，是各級(jí)政府績(jī)效考核的重要指標(biāo)。為應(yīng)對(duì)嚴(yán)厲的績(jī)效考核，一些地方政府往往進(jìn)行技術(shù)處理，較為常見(jiàn)的有：負(fù)債支出，依賴借調(diào)資金保正常支出；支出掛賬，將支出缺口做掛賬處理；空轉(zhuǎn)收支，虛增財(cái)政收支規(guī)模；寅吃卯糧，采取預(yù)征稅款辦法保運(yùn)轉(zhuǎn)等，為地方財(cái)政健康運(yùn)行埋下了巨大隱患。

 

　　(五)成本風(fēng)險(xiǎn)。黨和政府推進(jìn)的各項(xiàng)改革，都需要財(cái)政的廣泛參與和大力支持。實(shí)際上，地方財(cái)政一直承擔(dān)了大部分的改革成本，無(wú)論是以前的“減稅讓利”，還是目前的“財(cái)政兜底”，都說(shuō)明了這點(diǎn)。但地方財(cái)政相當(dāng)困難，承擔(dān)改革成本的能力十分有限，壓力增大，風(fēng)險(xiǎn)增高。

 

　　二、地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的成因

 

　　長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府理財(cái)往往只注重財(cái)政收入的數(shù)量，而忽視財(cái)政收入的質(zhì)量；往往只注重財(cái)政支出的結(jié)果，而忽視財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)；往往只注重財(cái)政能夠?yàn)槠髽I(yè)提供多少優(yōu)惠政策，而忽視財(cái)政收支是否平衡，缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)及預(yù)警機(jī)制，因而積累了許多矛盾和問(wèn)題。

 

　　(一)優(yōu)惠政策過(guò)寬。一些地方政府為了保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)勢(shì)頭，在鼓勵(lì)招商引資、扶持支柱產(chǎn)業(yè)、龍頭企業(yè)和個(gè)體私營(yíng)企業(yè)發(fā)展的時(shí)候，過(guò)分夸大稅收優(yōu)惠政策的作用，片面強(qiáng)調(diào)“放水養(yǎng)魚(yú)”、“筑巢引鳳”，制定了許多減稅讓利的優(yōu)惠政策。事實(shí)上，無(wú)論是國(guó)有企業(yè)還是外資企業(yè)，無(wú)論是集團(tuán)公司還是中小企業(yè)，無(wú)論是公有經(jīng)濟(jì)還是私營(yíng)企業(yè)，都會(huì)有種種理由要求政府支持，特別是減免稅費(fèi)，致使財(cái)政收入總量的增長(zhǎng)受到了較大影響。

 

　　(二)政府舉債過(guò)度。在現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，用政府舉債的方式促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步非常重要。但問(wèn)題是舉債要適度，必須通盤(pán)考慮項(xiàng)目效益、償還能力和地方財(cái)政的承受能力。由于過(guò)去政府債務(wù)沒(méi)有歸口管理，責(zé)、權(quán)、利和借、用、還不統(tǒng)一，特別是有些地方?jīng)]有一個(gè)部門(mén)能統(tǒng)攬政府舉債，許多債務(wù)一開(kāi)始就沒(méi)有落實(shí)還款責(zé)任。財(cái)政部門(mén)無(wú)法統(tǒng)計(jì)債務(wù)總額，也沒(méi)有將有關(guān)債務(wù)的償還納入年度預(yù)算，只有到了還本付息時(shí)才被迫介入，通過(guò)財(cái)政預(yù)算扣款的辦法被動(dòng)償債，這不僅損害了地方政府形象，而且給財(cái)政平衡造成了很大困難。

 

　　(三)財(cái)政包袱過(guò)重。近年來(lái)，地方財(cái)政經(jīng)常性支出項(xiàng)目越來(lái)越呈剛性增長(zhǎng)，財(cái)政入不敷出的矛盾更加尖銳。由于地方財(cái)政除了“增收節(jié)支”外，沒(méi)有彌補(bǔ)赤字的有效措施，只好采取各種辦法進(jìn)行“技術(shù)處理”，千方百計(jì)實(shí)現(xiàn)收支平衡的目標(biāo)。這種看似收支平衡，實(shí)為隱性赤字的財(cái)政狀況，在一些縣(市)區(qū)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤為突出。實(shí)際上，這些應(yīng)支或已支未報(bào)的支出數(shù)額長(zhǎng)期積累，有的體現(xiàn)為單位、部門(mén)的墊支，有的體現(xiàn)為財(cái)政欠撥支出的掛賬，有的通過(guò)虛增財(cái)政收入轉(zhuǎn)化為銀行貸款，最終將擠占今后正常的財(cái)政支出。

 

　　(四)“配套”項(xiàng)目過(guò)多。我國(guó)分稅制財(cái)政體制建立后，各級(jí)政府之間事權(quán)不清、職能交叉的矛盾依然存在。最讓地方財(cái)政為難的是上級(jí)財(cái)政“配套”式補(bǔ)助項(xiàng)目，即上級(jí)有關(guān)部門(mén)安排補(bǔ)助數(shù)額后，地方財(cái)政必須相應(yīng)落實(shí)配套資金，項(xiàng)目單位再自籌一部分。地方好不容易爭(zhēng)取到的項(xiàng)目和資金不能不要，但“配套”項(xiàng)目往往是在財(cái)政年度預(yù)算確定之后才落實(shí)的，配套數(shù)額較大，地方財(cái)政預(yù)備財(cái)力不可能承受，只好采取變通辦法，或擠占正常的預(yù)算支出，或暫時(shí)借用預(yù)算外資金，有的甚至搞“假配套，真釣魚(yú)”。

 

　　(五)違規(guī)擔(dān)保過(guò)濫。在實(shí)際工作中，地方財(cái)政違規(guī)擔(dān)保的事例屢見(jiàn)不鮮。由于用款單位在市場(chǎng)調(diào)查、論證分析、項(xiàng)目確定、銀行貸款以及項(xiàng)目效益和投資回報(bào)等方面都游離于財(cái)政監(jiān)控之外，一旦被擔(dān)保方不能如約履行還款義務(wù)，債權(quán)人就通過(guò)法律程序凍結(jié)擔(dān)保方財(cái)務(wù)賬戶或要求財(cái)政部門(mén)劃撥資金償債，致使財(cái)政部門(mén)非常被動(dòng)，并很容易擠占正常預(yù)算資金。

 

　　三、防范和化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的建議

 

　　由于地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)隱蔽性極強(qiáng)、危害性極大，如不能及時(shí)化解，將會(huì)嚴(yán)重影響政府行使職能，甚至引起經(jīng)濟(jì)萎縮，社會(huì)、政治大動(dòng)蕩。風(fēng)險(xiǎn)越大，危害越大，必須引起各級(jí)政府和全社會(huì)的高度關(guān)注。防范和化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，最根本的出路在于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培植財(cái)源，增加財(cái)政收入總量。在地方財(cái)政較為困難時(shí)期，上級(jí)財(cái)政應(yīng)從體制、政策等方面作出調(diào)整，幫助基層防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

 

　　(一)提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，建立預(yù)警機(jī)制。地方政府和財(cái)政部門(mén)，必須保持清醒的頭腦，增強(qiáng)敏銳性，提高鑒別力，樹(shù)立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，針對(duì)本地實(shí)際，加緊研究制定和組織實(shí)施防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的有效措施，堅(jiān)決消除風(fēng)險(xiǎn)隱患。同時(shí)，要建立防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警機(jī)制，財(cái)政部門(mén)要科學(xué)合理地確定監(jiān)控指標(biāo)體系和分析方法，對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行全過(guò)程進(jìn)行預(yù)警監(jiān)控，提前預(yù)測(cè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提醒政府主動(dòng)采取有效措施加以解決，并建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)基金，增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

 

　　(二)加強(qiáng)預(yù)算管理，規(guī)范舉債行為。一是按照責(zé)、權(quán)、利和借、用、還相統(tǒng)一的原則，對(duì)政府債務(wù)實(shí)行歸口管理，進(jìn)行總量控制。二是科學(xué)測(cè)算和制定地方政府債務(wù)規(guī)模、中長(zhǎng)期規(guī)劃及年度計(jì)劃。三是嚴(yán)格執(zhí)行政府擔(dān)保債務(wù)的管理。對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目要采取貸款單位與貸款機(jī)構(gòu)借貸直對(duì)方式，按照法律程序辦事，財(cái)政不予擔(dān)保；公益性項(xiàng)目需要財(cái)政擔(dān)保的，一定要從財(cái)力和實(shí)際承受能力出發(fā)，完善貸款手續(xù)，落實(shí)好配套資金和還貸資金來(lái)源，并在預(yù)算安排上留出償債準(zhǔn)備金。同時(shí)，對(duì)用款單位要建立必要的財(cái)產(chǎn)抵押和還款保證金制度。四是強(qiáng)化還款意識(shí)，全面調(diào)查政府債務(wù)項(xiàng)目和還款金額，弄清底數(shù)，分清責(zé)任，落實(shí)還款計(jì)劃，根據(jù)不同情況采取單位還款、預(yù)算清償和加收滯納金等辦法，回收償債資金。五是建立政府債務(wù)償債準(zhǔn)備金，并納入財(cái)政預(yù)算管理，使政府債務(wù)管理走上規(guī)范化、法制化的軌道。

 

　　(三)加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，壯大財(cái)政實(shí)力。當(dāng)前，財(cái)政部門(mén)支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要是內(nèi)外并蓄、廣開(kāi)渠道、多方籌措資金，充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用。地方財(cái)政可以適度運(yùn)用貼息政策，減輕企業(yè)利息負(fù)擔(dān)，對(duì)產(chǎn)品銷路好、發(fā)展前景好、經(jīng)濟(jì)效益好的各類企業(yè)，實(shí)行財(cái)政貼息政策等，引導(dǎo)銀行貸款和社會(huì)投資。地方財(cái)政還可以設(shè)立結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，以及中小企業(yè)和個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)資金，通過(guò)貼息、擔(dān)保等形式，使有限的財(cái)政資金發(fā)揮“乘數(shù)效應(yīng)”，引導(dǎo)社會(huì)資金擴(kuò)大投資需求；要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，建立財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，按照財(cái)政收入的增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相適應(yīng)和逐步提高財(cái)政收入比重的要求，優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)財(cái)政實(shí)力。

 

　　(四)理順?lè)峙潢P(guān)系，加大支持力度。進(jìn)一步完善財(cái)稅管理體制，牢固樹(shù)立“藏富于基層”的理念，擴(kuò)大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的覆蓋面，徹底改變地方政府事權(quán)大而財(cái)權(quán)小的窘?jīng)r。對(duì)于經(jīng)濟(jì)困難、收不保支的縣、鄉(xiāng)給予必要的支持，確?；鶎诱?quán)穩(wěn)定和人民群眾安居樂(lè)業(yè)。

 

　　(五)完善財(cái)政管理，提高運(yùn)行質(zhì)量。在收入管理上：主要是依法治稅，從嚴(yán)征管，嚴(yán)禁在國(guó)家統(tǒng)一法規(guī)政策之外，亂開(kāi)減稅免稅的口子，堅(jiān)決堵塞各種收入漏洞，確保完成和超額完成全年的財(cái)政收入預(yù)算任務(wù)，為地方政府依法行政提供必需的財(cái)力支持。在支出管理上：關(guān)鍵是貫徹落實(shí)好積極的財(cái)政政策，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，嚴(yán)控“三公經(jīng)費(fèi)” 支出，確保社會(huì)保障、科學(xué)教育衛(wèi)生等重點(diǎn)支出，同時(shí)要加快財(cái)政支出管理改革步伐，全面推行規(guī)范的“部門(mén)預(yù)算”，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，全面推進(jìn)財(cái)政預(yù)決算公開(kāi)，努力提高財(cái)政資金使用效益。