發(fā)票作為強(qiáng)化稅收控管，維護(hù)稅收秩序的重要手段，對(duì)其管理工作無論在國內(nèi)還是在國外，都是十分重要的.建國以來，我國的發(fā)票管理工作一直都由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)，換句話說，稅務(wù)機(jī)關(guān)是管理發(fā)票的法定機(jī)關(guān)，箕目的即在正規(guī)使稅務(wù)機(jī)關(guān)能夠牢牢把握以票臂稅的主動(dòng)權(quán).然而，由于諸多原因.對(duì)至今Et以票管稅還遠(yuǎn)未落到實(shí)處。
從淺層次看.難點(diǎn)和矛盾集中表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是發(fā)票管理工作不到位，各類違章違法行為層出不窮：
偽造發(fā)票；
盜竊、冒囊、套購發(fā)票；
在商品交易中開具數(shù)額內(nèi)容與實(shí)際情況不符的虛假發(fā)票；
無商品交易為他人代開發(fā)票；
非法使用、收受、轉(zhuǎn)讓發(fā)票。
這些問題.特別是增值稅專用發(fā)票違法問題的存在，直接導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)依據(jù)發(fā)票控稅、計(jì)稅、征稅、查稅失去基礎(chǔ)和前提，同時(shí)也為不法分子隱晴應(yīng)稅收入，亂攤成本費(fèi)用、偷逃國家稅收，騙取出口退稅打開了方便之門。二是發(fā)票管理與稅收管理之間缺乏強(qiáng)有力的相互監(jiān)控制約機(jī)制。按帳征稅，查帳查稅，這是稅務(wù)機(jī)關(guān)沿用多年的傳統(tǒng)方法，相比較而言，查票征稅則顯得工作量大，手續(xù)繁瑣。然而征管工作的實(shí)際情況是納稅人多頭開戶、隱瞞收入設(shè)置兩套帳蒙騙稅收機(jī)關(guān)的現(xiàn)象屢有發(fā)生，票與帳的制約關(guān)系在這里已體現(xiàn)得不太緊密，帳簿的真實(shí)性也難以保證 管票不管稅，查票不查帳，查稅不查票，票稅管理難以有機(jī)結(jié)合，已成為以票管稅的又一個(gè)誤區(qū)。
至于深層次原因，筆者認(rèn)為主要有以下幾點(diǎn)：
民眾的發(fā)票意識(shí)淡漠，社會(huì)監(jiān)督機(jī)制不健全。由于對(duì)發(fā)票知識(shí)的宣傳不夠，許多人還不懂得發(fā)票對(duì)經(jīng)濟(jì)管理和稅收管理的重要性，缺乏基本的防偽識(shí)假知識(shí).也不知道索要發(fā)票作為保護(hù)自己合法權(quán)益和擁有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的憑據(jù)的重要性，對(duì)種種發(fā)票違章行為視而不見，見而不怪.
部分納稅人的“散帳散制”形成了票稅管理的漏洞。目前，大部分個(gè)體戶和個(gè)人承包企業(yè)不建立帳冊(cè)，甚至連基本的收支憑證粘貼制度，進(jìn)銷貨登記制度都沒有。稅收實(shí)行定額征收，他們進(jìn)貨可不索要發(fā)票。但銷貨卻單獨(dú)購領(lǐng)使用發(fā)票。眾多商業(yè)企業(yè)實(shí)行的是“以存軋銷”核算方{擊，其開具發(fā)票的記帳聯(lián)不作為收入的原始憑證，在這類企業(yè)中借開、代開、虛開發(fā)票輕而易舉。這兩種情況的存在，使發(fā)票監(jiān)控稅收的鏈條作用被大大沖淡，形成管理的盲區(qū)。
懲戒發(fā)票違法行為的法律偏松，不足以形成震懾力。首先是立j去層次偏低。發(fā)票滲透到了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域，但對(duì)其管理僅有一個(gè)《發(fā)票管理辦法》，對(duì)發(fā)票犯罪適用刑法問題僅有高院的一個(gè)司法解釋。1995年第十五次人大常委會(huì)審議的《關(guān)于懲治偽造、虛開、代開增值稅專用發(fā)票犯罪的決定》雖有突破，但也僅限于專用發(fā)票，查處大量的普通發(fā)票違法案件仍無有力的法律作為后盾。其次，處罰力度不夠。按照龜發(fā)票管理辦祛》的規(guī)定，對(duì)發(fā)票違章行為，*6僅處以五萬元的罰款， 因發(fā)票違章導(dǎo)致其他納稅人未繳、少繳稅款或騸稅的僅處一倍以下的罰款。這與不法分子利用發(fā)票可能謀取的非法收益比，顯得太輕。加之，有些基層稅務(wù)機(jī)關(guān)在具體執(zhí)法對(duì)受各種因素影響。以樸代罰，以罰代刑。打擊不力，這樣便誘使許多利欲熏J 的不法之徒不斷鋌而走險(xiǎn)
管理辦法不統(tǒng)一，組織機(jī)構(gòu)不健全，票種結(jié)構(gòu)不合理，極易弓f起管理混亂。機(jī)構(gòu)分設(shè)后，發(fā)票管理按流轉(zhuǎn)稅的征管權(quán)劃分，增值稅發(fā)票由國稅管，營業(yè)稅發(fā)票由地稅管，兩套機(jī)構(gòu)制定的具體管理辦法和處罰尺度不一致，帶來了不少矛盾和問題，有些票種在管理上還有交叉，如交通運(yùn)輸發(fā)票，開具單位交3% 營業(yè)稅， 接收單位系增值稅一般納稅人的卻可抵扣7%的增值稅， 而運(yùn)輸發(fā)票采用普通發(fā)票的管理辦法。給不法分子虛開、代開帶來了可乘2.0%,。同時(shí) 各地在管理發(fā)票的組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置上做法不一。有的局設(shè)置了發(fā)票管理所(處、科)。但大部分稅務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)票管理工作仍掛靠在征臂部門。致使發(fā)票臂理的重點(diǎn)和精力難以集中。此外。發(fā)票各類繁多、品種結(jié)構(gòu)不臺(tái)理，也給管理增加了難度。目前。國稅、地稅管理的普通發(fā)票均有十幾種乃至幾十種。牽扯了不少精力。而增值稅專用發(fā)票卻品種稀少，面額過大。通用性太強(qiáng)，不法分子虛開，相互轉(zhuǎn)借，代開十分容易
管理制度不完善，管理手段落后 具體操作不嚴(yán)密，跟不上不斷變化的新情況，特別是如何在發(fā)票臂理與稅收管理之間建立簡明有效的相互制約關(guān)系，還沒有形成規(guī)范，在管理手段上，目前大部分地區(qū)仍管理為主，運(yùn)用微機(jī)管理監(jiān)控和交叉稽核的面比較窄。手續(xù)繁雜，效率低下.同時(shí)，在常操作上，干部業(yè)務(wù)水平不高，責(zé)任心不強(qiáng)也導(dǎo)致了許多問題，從而造成管稅輕管票，查帳不查票，人為導(dǎo)致票、稅管理脫節(jié)，削弱了以票管稅的功能。
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