中國(guó)新一輪稅制改革的重點(diǎn)與實(shí)現(xiàn)路徑

　　總體來(lái)看，我國(guó)新一輪稅制改革的目標(biāo)取向應(yīng)當(dāng)是：根據(jù)“五位一體”總布局、總要求，在保持宏觀稅負(fù)總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，繼續(xù)堅(jiān)持“簡(jiǎn)稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”的原則，充分發(fā)揮稅收籌集財(cái)政收入、調(diào)節(jié)分配、促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的職能作用，逐步適當(dāng)降低間接稅比重，提高直接稅比重，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減稅與結(jié)構(gòu)性增稅的優(yōu)化平衡，建立一個(gè)能適應(yīng)和有效調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，體現(xiàn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策，既能滿足政府財(cái)力正常增長(zhǎng)需求、又能滿足優(yōu)化分配格局和促進(jìn)科技創(chuàng)新需要的稅收制度與政策體系，服務(wù)于更大程度、更大范圍發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，以及服務(wù)于政府合理發(fā)揮矯正市場(chǎng)失靈、維護(hù)公平正義和社會(huì)和諧的功能。

　　改革目標(biāo)重點(diǎn)包括逐步提升直接稅比重，與貨物和勞務(wù)稅一起構(gòu)成政府收入的主體，研究推進(jìn)環(huán)境、資源、財(cái)產(chǎn)等方面的稅制改革，以構(gòu)成更為完整的現(xiàn)代稅制體系，以匹配現(xiàn)代財(cái)政制度，適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切需要。

　　進(jìn)一步推進(jìn)增值稅改革。十八屆三中全會(huì)明確提出：“推進(jìn)增值稅改革，適當(dāng)簡(jiǎn)化稅率。”當(dāng)前稅制改革的重頭戲和對(duì)全面改革的倒逼機(jī)制是“營(yíng)改增”改革。“營(yíng)改增”在減輕稅負(fù)、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和提振消費(fèi)、提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量方面具有重要作用，今后應(yīng)在地區(qū)試點(diǎn)為上海“6+1”方案全面鋪開(kāi)后，轉(zhuǎn)向分行業(yè)在全國(guó)推開(kāi)，成熟一個(gè)行業(yè)推進(jìn)一個(gè)行業(yè)，力爭(zhēng)在“十二五”末實(shí)現(xiàn)行業(yè)全覆蓋（不排除個(gè)別行業(yè)的簡(jiǎn)便化處理方案）。此外，隨著“營(yíng)改增”改革的基本到位，應(yīng)盡快清理、簡(jiǎn)并現(xiàn)行較為繁瑣的稅率檔次，充分體現(xiàn)增值稅的“中性”特點(diǎn)，規(guī)范征管。

　　完善消費(fèi)稅制度。“調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費(fèi)品納入征收范圍”。這是三中全會(huì)進(jìn)一步明確的消費(fèi)稅改革方向。據(jù)此，完善消費(fèi)稅制度應(yīng)考慮，*9，進(jìn)一步擴(kuò)大征稅范圍提升調(diào)節(jié)力度，對(duì)一些容易產(chǎn)生環(huán)境污染（如某些類別的電池）、大量消耗資源的產(chǎn)品（如大排量汽車），以及部分奢侈型高端物品（如私人游艇、私人飛機(jī)）、部分高檔消費(fèi)行為（如高爾夫球、高檔餐飲）等，納入消費(fèi)稅征稅范圍或提升稅率，更好地發(fā)揮消費(fèi)稅在促進(jìn)節(jié)能減排、合理引導(dǎo)消費(fèi)方面的作用。第二，完善計(jì)征方法，將部分應(yīng)稅消費(fèi)品由生產(chǎn)環(huán)節(jié)納稅改為零售環(huán)節(jié)納稅，相應(yīng)為“營(yíng)改增”后地方政府層面的收入增加來(lái)源。第三，調(diào)整消費(fèi)稅稅率，對(duì)清潔能源和環(huán)境友好產(chǎn)品實(shí)行低稅率或免稅；進(jìn)一步細(xì)化小汽車消費(fèi)稅率，鼓勵(lì)發(fā)展節(jié)能環(huán)保型小排量汽車。

　　分步實(shí)施個(gè)人所得稅改革。十八屆三中全會(huì)提出“逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制。”這一要求是延續(xù)了以往中央文件的表述，相關(guān)方案設(shè)計(jì)中應(yīng)根據(jù)個(gè)人所得稅征收對(duì)象與其他居民群體的收入差距、具體家庭的負(fù)擔(dān)能力、瞻養(yǎng)狀況、購(gòu)房按揭因素等實(shí)際情況來(lái)確定征收標(biāo)準(zhǔn)，以充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用。*9，擴(kuò)大征稅范圍，將工資薪金、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、勞務(wù)報(bào)酬、財(cái)產(chǎn)租賃等有較強(qiáng)連續(xù)性或經(jīng)營(yíng)性收入納入所得稅“超額累進(jìn)”征收范圍。第二，調(diào)整稅率級(jí)距和稅負(fù)水平，適當(dāng)降低*6邊際稅率，減少累進(jìn)級(jí)距，將超額累進(jìn)稅率級(jí)次進(jìn)一步減少為5級(jí)或6級(jí)，降低中等收入階層尤其是中低工薪收入者的稅收負(fù)擔(dān)。第三，規(guī)范費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)和減免稅優(yōu)惠政策，建立與消費(fèi)范圍和物價(jià)水平相適應(yīng)的、相對(duì)穩(wěn)定的扣除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)自動(dòng)調(diào)整機(jī)制。

　　加快立法，適時(shí)推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革。房地產(chǎn)稅是各國(guó)普遍征收的一種地方稅，是許多國(guó)家地方稅的主要來(lái)源。由于房地產(chǎn)稅與百姓財(cái)產(chǎn)直接相關(guān)，因此，近年來(lái)改革方案設(shè)計(jì)一直備受關(guān)注。值得注意的是，三中全會(huì)明確提出了加快房地產(chǎn)稅立法的問(wèn)題，與落實(shí)稅收法定原則相呼應(yīng)，更有利于體現(xiàn)房地產(chǎn)稅的規(guī)范性、公平性。我國(guó)需在總結(jié)上海、重慶試點(diǎn)以及十市“空轉(zhuǎn)模擬評(píng)稅”試點(diǎn)等經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，凝聚共識(shí)，統(tǒng)籌整合、理順?lè)康禺a(chǎn)稅費(fèi)制度，將現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅收和某些合理的房地產(chǎn)方面的行政性收費(fèi)一并合理化，并改變目前重流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅收、輕保有環(huán)節(jié)稅收的做法，將住房開(kāi)發(fā)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的部分稅負(fù)轉(zhuǎn)移到保有環(huán)節(jié)，賦予地方政府在幅度稅率范圍內(nèi)具體確定適用稅率的稅政管理權(quán)限，提高相關(guān)法規(guī)、資金、運(yùn)行機(jī)制的透明度，在積極提高立法層次和不排除鼓勵(lì)必要的先行先試的過(guò)程中，實(shí)質(zhì)性推進(jìn)個(gè)人住房保有環(huán)節(jié)稅制改革和房地產(chǎn)相關(guān)稅制改革。

　　繼續(xù)推進(jìn)資源稅改革。其改革方向，一是擴(kuò)大征稅范圍，將水資源等納入資源稅的征稅范圍，征收方式由從量征收改為從價(jià)征收，以進(jìn)一步發(fā)揮稅收促進(jìn)資源合理利用的作用。二是提高資源稅稅率（目前實(shí)行的石油、天然氣5%資源稅從價(jià)稅率雖然較之以前有了實(shí)際稅負(fù)的較大提高，但離英國(guó)的12.5%、俄羅斯的16.5%、美國(guó)的14.6%平均值的稅率水平還相差很遠(yuǎn)，適當(dāng)提高稅率還有空間）。三是注重在“價(jià)稅財(cái)聯(lián)動(dòng)”框架下處理好資源稅改革與相關(guān)領(lǐng)域配套改革攻堅(jiān)克難的方案。

　　推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅。當(dāng)前我國(guó)要真正實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)，單靠行政干預(yù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。借鑒西方國(guó)家進(jìn)入全面“綠化”稅制新階段的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)也應(yīng)在貫徹現(xiàn)代化戰(zhàn)略過(guò)程中理順環(huán)境稅費(fèi)制度，加快環(huán)境保護(hù)稅制度建設(shè)。在這一改革初期，可考慮對(duì)現(xiàn)行排污費(fèi)實(shí)行“費(fèi)改稅”。待時(shí)機(jī)成熟時(shí)，對(duì)碳、硫等排放物較全面實(shí)行環(huán)境保護(hù)稅。稅率設(shè)計(jì)可從低稅率起步，隨企業(yè)承受能力和環(huán)境治理成本等因素而適時(shí)調(diào)整、提高。

　　自從十六屆三中全會(huì)以來(lái)，“賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)”就被提上了議事日程。十八屆三中全會(huì)再次明確指出：“保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。”可見(jiàn)，適當(dāng)賦予地方政府稅政管理權(quán)限需與這一要求緊密結(jié)合。具體說(shuō)來(lái)，一是按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)的原則，通過(guò)對(duì)地方稅權(quán)的界定、地方主體稅種的確立和稅種結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，完善地方稅體系。二是科學(xué)安排稅種分享比例，依據(jù)事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的客觀需要、民生事項(xiàng)的重要程度和社會(huì)公共管理的相關(guān)性等來(lái)確定稅種分享，凡與地方民生相關(guān)大、更富地方特性的稅種，應(yīng)增大所在地的分享比例。三是賦予省級(jí)政府對(duì)地方主體稅種一定的管理權(quán)限，如稅率在一定區(qū)間內(nèi)的調(diào)整權(quán)。在保證國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策政令暢通，不擠占中央稅、共享稅稅源，不影響周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益的前提下，允許省級(jí)政府通過(guò)立法程序，并經(jīng)中央政府批準(zhǔn)，對(duì)具有區(qū)域性特征的稅源開(kāi)征地方性稅種。

　　稅制改革既需要構(gòu)建一個(gè)富有剛性的制度體系，又需要建立一個(gè)具有一定彈性的稅收政策體系，以增強(qiáng)稅收服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的靈活性和針對(duì)性。按照有利于實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的要求，建立包括推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化、支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鼓勵(lì)企業(yè)提高自主創(chuàng)新能力、促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)、推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、扶持就業(yè)再就業(yè)、推動(dòng)實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略等在內(nèi)的稅收政策體系，發(fā)揮稅收在支持中小企業(yè)、小微企業(yè)發(fā)展、加強(qiáng)企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新、調(diào)節(jié)收入分配、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的積極作用。在中央通盤政策框架設(shè)計(jì)的覆蓋與指導(dǎo)下，應(yīng)允許地方在主要關(guān)聯(lián)于地方稅收收入的某些方面有彈性地作出區(qū)域性稅收政策優(yōu)化調(diào)整和靈活處置。

　　一是從全面加強(qiáng)依法治國(guó)戰(zhàn)略的要求出發(fā)，貫徹稅收法定原則，積極研究制定《稅收基本法》。借鑒國(guó)際通行做法，實(shí)行稅收立法、執(zhí)法和監(jiān)督相分離，保證稅收政策的正確貫徹執(zhí)行。二是逐步完善稅收實(shí)體法。將相對(duì)比較成熟的稅收條例、暫行條例和細(xì)則規(guī)定及時(shí)納入國(guó)家立法規(guī)劃，動(dòng)態(tài)提高稅法的法律層級(jí)；講求立法的專業(yè)化，提高稅收立法質(zhì)量；在法的規(guī)范之下進(jìn)一步規(guī)范稅收政策的制定，提高政策水平。三是完善稅收程序法。按照加強(qiáng)征管權(quán)力與保護(hù)納稅人權(quán)益的原則，積極推動(dòng)稅收征管法、發(fā)票管理辦法等的修訂工作，完善稅收程序法和處罰法。四是實(shí)現(xiàn)稅收管理的集約化。通過(guò)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)，實(shí)現(xiàn)信息共享、資源共用，在此基礎(chǔ)上逐步收縮征管機(jī)構(gòu)，減少管理層次，推進(jìn)稅收機(jī)構(gòu)體制的扁平化，提高監(jiān)控的范圍和時(shí)效，降低管理成本，提高管理效率。