繼《預(yù)算法》修訂（8月31日）及國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（10月2日）之后，國(guó)務(wù)院又于10月8日發(fā)布了《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》。這標(biāo)志著中國(guó)政府朝財(cái)稅改革邁出了實(shí)質(zhì)性的*9步。
　　財(cái)稅改革路線圖
　　6月30日，中共中央政治局審議通過(guò)了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，該方案概述了未來(lái)幾年中財(cái)稅改革的路線圖。
　　該方案列出了財(cái)稅改革的三大主要領(lǐng)域，即改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。
　　預(yù)算管理制度的改革包括七大方面，包括建立透明預(yù)算制度、完善政府預(yù)算體系、改進(jìn)年度預(yù)算控制方式、完善轉(zhuǎn)移支付制度、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理、規(guī)范地方政府債務(wù)管理，以及全面規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。
　　稅收改革包括推進(jìn)增值稅改革、完善消費(fèi)稅制度、建立資源稅和環(huán)境保護(hù)稅制度。其中一個(gè)主要任務(wù)是在2015年之前完成增值稅改革（廢除營(yíng)業(yè)稅）。增值稅改革始于2012年，目前已覆蓋交通運(yùn)輸、鐵路運(yùn)輸、郵政服務(wù)和電信等部門(mén)，并將逐步擴(kuò)大到建筑業(yè)、房地產(chǎn)和金融服務(wù)業(yè)等各個(gè)領(lǐng)域。
　　建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，主要在于合理劃分中央政府和地方政府之間的事權(quán)與支出責(zé)任。國(guó)防、外交、國(guó)家安全和有關(guān)全國(guó)性問(wèn)題相關(guān)的支出將由中央政府承擔(dān)，這將減少地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。值得指出的是，這一制度改革不太可能增加地方政府的財(cái)政收入比重。事實(shí)上可能恰恰相反，比如增值稅改革使得作為地方政府*5的稅收來(lái)源的營(yíng)業(yè)稅轉(zhuǎn)成了共享稅（目前中央政府在增值稅中所占份額是75%）。
　　該報(bào)告同時(shí)指出，新一輪財(cái)稅體制改革2016年基本完成重點(diǎn)工作和任務(wù)，2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉表示，在改革頭兩年（2014-2015年）中，預(yù)算管理制度的改革應(yīng)先行并取得決定性進(jìn)展，而稅制改革則應(yīng)在立法、推進(jìn)方面取得明顯進(jìn)展，事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革要基本達(dá)成共識(shí)。
 
　　目前已經(jīng)公布的措施
　　目前已經(jīng)公布的措施中，最重要的包括《預(yù)算法》的修訂（8月31日通過(guò)，自2015年1月1日起生效）以及《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（10月8日）?？傮w而言，進(jìn)展主要集中在預(yù)算管理制度這一領(lǐng)域（上述所有七大方面均被覆蓋），主要措施如下：
　　修改《預(yù)算法》：《預(yù)算法》的修改為推動(dòng)財(cái)稅改革鋪平了道路，尤其為各省政府發(fā)行市政債券開(kāi)了綠燈。
　　地方政府債務(wù)管理：這是本年財(cái)稅改革的核心問(wèn)題，目標(biāo)在于遏制與地方政府債務(wù)問(wèn)題相關(guān)的金融風(fēng)險(xiǎn)。詳細(xì)討論參見(jiàn)下一節(jié)內(nèi)容。
　　跨年度預(yù)算平衡機(jī)制：當(dāng)前的財(cái)政預(yù)算是按每個(gè)單一年度來(lái)編制的。在新的財(cái)政體制下，財(cái)政當(dāng)局也將編制三年滾動(dòng)財(cái)政計(jì)劃。
　　減少企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)：新規(guī)強(qiáng)調(diào)地方政府不得過(guò)度多征或提前征收稅款（也不允許違法減征或免征稅收）。此外，政府還強(qiáng)調(diào)堅(jiān)決取消不合法、不合理的收費(fèi)。
　　中央政府轉(zhuǎn)移支付：一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)增至轉(zhuǎn)移支付總額的60%以上，而2013年該比例為56.7%。2013年共有220多項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，而2014年將減少至150項(xiàng)左右。
　　清理整頓地方財(cái)政專(zhuān)戶：為了規(guī)避財(cái)政約束，地方政府廣泛使用財(cái)政專(zhuān)戶。自2011年起，財(cái)政部已取消了74000多個(gè)財(cái)政專(zhuān)戶（撤戶率約32.4%）。國(guó)務(wù)院禁止開(kāi)立新的財(cái)政專(zhuān)戶，而現(xiàn)有的賬戶應(yīng)在未來(lái)兩年內(nèi)逐步取消（經(jīng)國(guó)務(wù)院特許批準(zhǔn)除外）。
　　資源稅改革：9月29日，國(guó)務(wù)院宣布自2014年12月1日起，煤炭資源稅將由從按量征收轉(zhuǎn)為按價(jià)征收，稅率在既定范圍之內(nèi)由各省政府自行決定。
　　改革對(duì)于地方政府債務(wù)問(wèn)題的影響
　　地方政府的債務(wù)是此輪財(cái)稅改革需要解決的一個(gè)核心問(wèn)題。*7頒布的措施對(duì)此有何影響？
　　首先，我們預(yù)計(jì)地方政府債務(wù)增加的勢(shì)頭能夠得到遏制。在新的《預(yù)算法》下，各省政府可自主發(fā)債，但是不得超過(guò)中央政府設(shè)定的額度。此舉旨在為地方政府融資開(kāi)前門(mén)，同時(shí)關(guān)后門(mén)。
　　新的規(guī)定將減少地方政府在投資中所起的作用。類(lèi)似的項(xiàng)目在規(guī)范后分為三類(lèi)。*9，地方政府不得再涉及開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目（比如商業(yè)地產(chǎn)），已有的項(xiàng)目應(yīng)出售給市場(chǎng)，債務(wù)也相應(yīng)地轉(zhuǎn)化為一般企業(yè)債務(wù)。第二，將鼓勵(lì)政府和社會(huì)資本之間開(kāi)展合作（通過(guò)PPP或特許經(jīng)營(yíng)模式），以對(duì)一些公共項(xiàng)目進(jìn)行融資，項(xiàng)目領(lǐng)域包括基礎(chǔ)設(shè)施、供水和廢水處理等等。第三，針對(duì)那些難以吸引社會(huì)資本參與的公共項(xiàng)目，地方政府可通過(guò)發(fā)行地方政府債券來(lái)進(jìn)行融資。新規(guī)明確規(guī)定，地方政府不得再通過(guò)公司或融資平臺(tái)進(jìn)行融資。
　　其次，地方政府的融資來(lái)源將會(huì)發(fā)生變化，即從影子銀行和企業(yè)債轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸畟?。這適用于新的融資和已有債務(wù)。這將有效地為地方政府債務(wù)減少期限錯(cuò)配的風(fēng)險(xiǎn)（因?yàn)榈胤秸畟哂懈L(zhǎng)的期限），同時(shí)減少利息負(fù)擔(dān)（因?yàn)榈胤秸畟氖找娼咏鼑?guó)債收益，比銀行貸款利率或信托收益要低得多）。從長(zhǎng)期來(lái)看，這也可增強(qiáng)地方政府借貸的市場(chǎng)約束，因?yàn)榕c影子銀行融資相比，地方政府債一般具有更嚴(yán)格的要求（比如，外部評(píng)級(jí)要求、資產(chǎn)負(fù)債表的披露，以及對(duì)政府支出的監(jiān)控等等）。
　　最后，在新的財(cái)政體制下，地方政府的債務(wù)將被納為地方政府官員政績(jī)?cè)u(píng)估的主要指標(biāo)。地方政府也需密切監(jiān)控預(yù)警指標(biāo)（比如新增債務(wù)、債務(wù)率、償債率和逾期債務(wù)）。這些措施均有助于削弱地方政府官員過(guò)度借貸的動(dòng)機(jī)，并遏制金融風(fēng)險(xiǎn)。