IPO重啟以來的這一個月，證監(jiān)會動作很多。從修改IPO規(guī)則到改革發(fā)審流程，從普及隨機(jī)抽查到下放執(zhí)法權(quán)力，一系列動作背后，正是股票發(fā)行注冊制改革背景下證監(jiān)會權(quán)力重構(gòu)的過程。
股票發(fā)行制度是證券市場的基礎(chǔ)制度，在審批制以及核準(zhǔn)制下，證監(jiān)會掌握股票發(fā)行的審批權(quán)，發(fā)審會對企業(yè)發(fā)行上市有決定性作用。不過，在注冊制下，原來的權(quán)力鏈條將被打破，新的權(quán)力結(jié)構(gòu)將會建立。
因受限于證券法修法未完成，注冊制尚不具備實施條件，但是近期證監(jiān)會連續(xù)推出的改革措施，正在將以信息披露為中心、放松審批加強監(jiān)管的理念一步步轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實。與以往不同的是，證監(jiān)會在加強監(jiān)管權(quán)力、提升監(jiān)管能力的同時，更加注重對權(quán)力的自我約束。
違法肆虐VS人手不足
證監(jiān)會上周五表示，已于近日印發(fā)《關(guān)于委托上海、深圳證券交易所實施案件調(diào)查試點工作指導(dǎo)意見》(下稱《意見》)，委托滬深交易所承擔(dān)案件具體調(diào)查工作職責(zé)，證監(jiān)會保留處罰權(quán)。這標(biāo)志著上海、深圳交易所委托執(zhí)法試點正式啟動。
將部分執(zhí)法權(quán)力下放滬深交易所，是證監(jiān)會尋求增強執(zhí)法力量的一個嘗試。
一直以來，A股市場違法頻發(fā)，亂象不斷，監(jiān)管權(quán)力也因此受到許多質(zhì)疑。證監(jiān)會對原有的監(jiān)管框架，將不得不做出改變。
據(jù)《*9財經(jīng)日報》了解，原有監(jiān)管框架下，證監(jiān)會機(jī)構(gòu)部、上市部等主要負(fù)責(zé)日常監(jiān)管，比如機(jī)構(gòu)部要負(fù)責(zé)監(jiān)管證券、基金、期貨、合格境外投資者等市場主體及其業(yè)務(wù)是否規(guī)范，上市部需要監(jiān)督上市公司及其董監(jiān)高等主要負(fù)責(zé)人行為是否規(guī)范。滬深交易所負(fù)責(zé)搜集和發(fā)現(xiàn)線索，然后移交稽查部門進(jìn)行調(diào)查。
除上述部門以外，證監(jiān)系統(tǒng)內(nèi)部還有一支稽查隊伍，包括稽查局、稽查總隊、36家證監(jiān)局、滬深專員辦近800名稽查力量，由稽查局統(tǒng)一指揮，協(xié)同合力辦案。
稽查局是目前證監(jiān)會打擊市場違法的主要力量，該部門負(fù)責(zé)負(fù)責(zé)統(tǒng)一處理各類違法違規(guī)線索，組織重大案件查辦，辦理稽查邊控、查封、凍結(jié)等強制手續(xù)，以及組織、協(xié)調(diào)行政處罰的執(zhí)行。過去，稽查局一直位居幕后，被動等待滬深交易所等機(jī)構(gòu)移交線索，收到線索并篩查之后，稽查人員才會出動做進(jìn)一步的調(diào)查。
事實上，相對于2800家上市公司、4500家新三板企業(yè)、12000多家私募機(jī)構(gòu)、近百家公募基金、100多家證券公司以及大量的期貨公司、咨詢機(jī)構(gòu)，800人的稽查隊伍捉襟見肘。在原有的監(jiān)管框架下，這樣的執(zhí)法力量很難滿足市場需求。
監(jiān)管力量有限的對立面，是違法違規(guī)的肆無忌憚。從數(shù)量上，近三年來新增案件以25%左右的年平均增長率持續(xù)增長，被發(fā)現(xiàn)的可能還只是冰山一角;從形式上，違法手段更加智能專業(yè)，方式更加復(fù)雜隱蔽，多種違法犯罪呈衍生交織之勢，對市場和社會的危害加重。
特別是今年A股巨震期間，操縱市場、內(nèi)幕交易、信息披露違法更加猖獗，其中除了個人投資者，還有大量的機(jī)構(gòu)投資者利用資金、技術(shù)、信息優(yōu)勢從中漁利。再加上監(jiān)管內(nèi)部的腐敗滋生，這對過去固有的監(jiān)管執(zhí)法模式而言，是一個巨大挑戰(zhàn)。
肆虐的違法違規(guī)，與有限的稽查力量，形成了一個矛盾。這個矛盾，也成為稽查發(fā)力的一個瓶頸，成為執(zhí)法效率的一個阻礙。那么如何打破這個瓶頸呢?
單純增加人力投入、拓展權(quán)力鏈條，這樣的方式被證明是不切實際的。有監(jiān)管層內(nèi)部人士曾對《*9財經(jīng)日報》表示，與公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)力相比，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)力顯得束手束腳，但是要解決證券市場的執(zhí)法瓶頸的問題，不可能一味要求權(quán)力的擴(kuò)張。
從目前來看，整合系統(tǒng)內(nèi)部資源、改變權(quán)力運行機(jī)制，是證監(jiān)會解決執(zhí)法力量瓶頸問題的新嘗試。“證券交易所具有信息、技術(shù)、資源優(yōu)勢，且具備履行案件調(diào)查取證工作職責(zé)的組織和人才條件。”新聞發(fā)言人鄧舸上周五表示，為解決執(zhí)法力量嚴(yán)重不足與執(zhí)法任務(wù)日益繁重的現(xiàn)實難題，打破制約監(jiān)管執(zhí)法的瓶頸，證監(jiān)會正積極探索執(zhí)法制度創(chuàng)新，完善體制安排，優(yōu)化監(jiān)管資源配置。
根據(jù)安排，滬深交易所將成為稽查執(zhí)法力量的重要補充。滬深交易所將設(shè)立獨立部門，與其他部門保持隔離。負(fù)責(zé)承接調(diào)查的案件主要包括五類，即涉及股票首次公開發(fā)行并上市的欺詐發(fā)行等案件;與上市公司相關(guān)的虛假陳述、內(nèi)幕交易和操縱市場案件;債券市場案件;與境外股票市場交易互聯(lián)互通相關(guān)的跨境執(zhí)法案件;以及證監(jiān)會采用一事一委托方式委托的其他重大、新型、跨市場等特定案件。
第三方監(jiān)督
權(quán)力重構(gòu)的另一個維度是制約。
本輪金融反腐查處的案件，無論從數(shù)量上還是職位級別上，都遠(yuǎn)超以往。這些事件不僅給市場帶來巨大影響，也讓監(jiān)管層內(nèi)部受到震動。可以看到，近期證監(jiān)會推出的多項政策措施，都是圍繞約束權(quán)力而設(shè)計。一方面，在提升審批效率的同時，約束審批尋租;另一方面，在提高監(jiān)管執(zhí)法能力的同時，主動接受監(jiān)督。
11月出IPO重啟時，證監(jiān)會同步推出了完善措施，隨后又專門制定文件，對發(fā)審權(quán)力運行進(jìn)行規(guī)范。對掌握企業(yè)發(fā)行上市生殺大權(quán)的發(fā)審委委員，市場詬病很多。一是不滿其雙重標(biāo)準(zhǔn)、個人設(shè)租，以權(quán)謀私，二是不滿其審核低效、濫用表決權(quán)力。雖然發(fā)審委制度很可能將隨著注冊制的實施退出歷史舞臺，但就在廢止前夜，證監(jiān)會依然決定對其進(jìn)行改革?；蛴袩o奈，但也是不得不為。
在監(jiān)管執(zhí)法方面，證監(jiān)會推出“雙隨機(jī)”抽查機(jī)制，提高尋租成本。即建立“檢查對象名錄庫”和“執(zhí)法檢查人員名錄庫”，采取隨機(jī)抽取檢查對象、隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員的抽查機(jī)制，具體而言，除有線索或證據(jù)的專項檢查外，證監(jiān)會在現(xiàn)場檢查中，均須通過搖號、機(jī)選等方式，從兩個名錄庫中抽取對象，這一制度將在2016年全面展開。
另一個權(quán)力制約機(jī)制，是第三方備案制。11月9日，證監(jiān)會印發(fā)實施《稽查案件基礎(chǔ)文檔第三方備案監(jiān)督工作試點方案》，正式建立稽查案件基礎(chǔ)文檔第三方備案監(jiān)督制度，在證監(jiān)會系統(tǒng)10家調(diào)查單位開展試點。
作為證券市場的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，證監(jiān)會角色正在發(fā)生變化，審批權(quán)漸弱，監(jiān)管執(zhí)法權(quán)力加強。權(quán)力滋生腐敗，以前的重災(zāi)區(qū)是審批領(lǐng)域，而未來的重災(zāi)區(qū)就可能是稽查執(zhí)法領(lǐng)域。
如鄧舸所說，隨著證監(jiān)會工作重心逐步向監(jiān)管執(zhí)法，特別是稽查執(zhí)法上轉(zhuǎn)移，稽查執(zhí)法成為證監(jiān)會規(guī)制權(quán)力運行、加強廉政風(fēng)險防控的關(guān)鍵領(lǐng)域?；閳?zhí)法各環(huán)節(jié)直接影響到行政當(dāng)事人乃至市場各方的利益，執(zhí)法過程中可能受到各種主客觀因素的干擾。
證監(jiān)會對此已有預(yù)期，并在制度設(shè)計上開始提前布局，稽查案件基礎(chǔ)文檔的第三方備案監(jiān)督制度就是其中之一。
簡單來說，備案制主要通過“證據(jù)電子化、留痕指紋化、采報即時化、存管獨立化、監(jiān)管一體化”的方式，將調(diào)查過程中形成的證據(jù)材料、過程文檔、說情人登記表等可能影響案件走向、對案件認(rèn)定有決定性作用的基礎(chǔ)文檔及時封存鎖定，生成數(shù)字指紋報送證監(jiān)會紀(jì)委等相關(guān)部門，以實現(xiàn)實時的第三方獨立備案監(jiān)督，杜絕擅自篡改重要資料現(xiàn)象的發(fā)生。
重構(gòu)權(quán)力的同時，注重建立權(quán)力約束機(jī)制，這是本輪改革的新智慧。